CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
OPINIÓN CONSULTIVA OC-4/84
DEL 19 DE ENERO DE 1984
PROPUESTA DE MODIFICACIÓN A LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COSTA RICA
RELACIONADA CON LA NATURALIZACIÓN
SOLICITADA POR
EL GOBIERNO DE COSTA RICA
Estuvieron
presentes:
Pedro Nikken, Presidente
Thomas Buergenthal, Vicepresidente
Máximo Cisneros, Juez
Carlos Roberto Reina, Juez
Rodolfo E. Piza E., Juez
Rafael Nieto, Juez
Estuvieron,
además, presentes:
Charles Moyer, Secretario y
Manuel Ventura, Secretario Adjunto
LA CORTE,
integrada en la forma antes mencionada,
emite la siguiente opinión consultiva:
1. Por telegrama de fecha 28 de junio de
1983, recibido en la Corte Interamericana de Derechos Humanos ( en adelante
" la Corte " ) ese mismo día, la Secretaría Ejecutiva de la Comisión
Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa de la República de
Costa Rica informó que la Comisión Especial para estudiar reformas a los
artículos 14 y 15 de la Constitución Política [en adelante " la
Constitución " ] de ese país, había acordado consultar a la Corte sobre el
referido proyecto de modificación a la Constitución.
2. Por oficio No. 1588-83 SGOI-PE, de fecha
21 de julio de 1983, recibido en la Corte el 22 del mismo mes, el Viceministro
de Relaciones Exteriores de Costa Rica expresó el deseo de su Gobierno de
conocer la opinión de la Corte en relación con el citado proyecto de reforma,
acompañando para tal efecto copias del texto actual de los artículos 14 y 15 de
la Constitución, el texto de la reforma propuesta y el dictamen de la Comisión
Especial que estudió dicha reforma.
3. Por comunicación fechada el 8 de agosto de
1983, recibida en la Corte el día 9 del mismo, suscrita por el Ministro de
Justicia, el Gobierno de Costa Rica ( en adelante " el Gobierno " )
formalizó la referida solicitud de opinión consultiva, adecuándola a las normas
que rigen los procedimientos consultivos de la Corte y en especial a lo
dispuesto en el artículo 51 del Reglamento.
4. De conformidad con lo acordado por la
Corte en su III Período Extraordinario de Sesiones, celebrado del 25 de julio
al 5 de agosto de 1983, el Secretario invitó a presentar sus puntos de vista
sobre la solicitud, a las instituciones jurídicas costarricenses que, previa
consulta con el Gobierno, fueron seleccionados por la Corte, señalándoles plazo
hasta el 1 de setiembre de 1983 para remitir informaciones u otros documentos
relevantes.
5. Durante el IX Período Ordinario de
Sesiones, el Presidente de la Corte fijó una audiencia pública para el 7 de
setiembre de 1983, para escuchar los puntos de vista del Agente del Gobierno,
así como los de las instituciones que habían expresado su intención de
participar en dicha audiencia.
6. En la audiencia pública fueron hechas ante
la Corte manifestaciones orales por las siguientes personas:
Lic. Carlos José
Gutiérrez, Agente y Ministro de Justicia,
Lic. Francisco
Sáenz Meza, Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones,
Dr. Guillermo
Malavassi, Diputado,
Lic. Rafael
Villegas, Director del Registro Civil,
y
Dr. Luis Varela,
Representante de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica.
I
PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA
7. El Gobierno formuló la consulta que se
transcribe en su parte pertinente:
...
II. DISPOSICIONES
QUE DEBEN SER ANALIZADAS EN LA DETERMINACIÓN DE COMPATIBILIDAD:
a) Legislación
interna:
1 ) Texto
actual de los artículos 14 y 15 de la Constitución Política de Costa Rica:
Artículo 14. Son costarricenses por naturalización:
1. Los que han
adquirido esta calidad en virtud de leyes anteriores;
2. Los
nacionales de los otros países de Centro América, de buena conducta y con un
año de residencia en la República por lo menos, que manifiesten ante el
Registro Civil su decisión de ser costarricenses;
3. Los
españoles o iberoamericanos por nacimiento que obtengan la carta respectiva
ante el Registro Civil, siempre que hayan tenido su domicilio en el país
durante los dos años anteriores a su solicitud;
4. Los
centroamericanos, españoles e iberoamericanos que no lo sean por nacimiento y
los demás extranjeros que hayan estado domiciliados en Costa Rica por el
término mínimo de cinco años inmediatamente anteriores a la solicitud de
naturalización, de acuerdo con los requisitos que indique la ley;
5. La mujer
extranjera que al casar con costarricense pierda su nacionalidad, o que
manifieste su deseo de ser costarricense;
6. Quienes
reciban la nacionalidad honorífica de la Asamblea Legislativa.
Artículo 15. El que solicite naturalizarse debe acreditar de previo su
buena -conducta, demostrar que tiene oficio o medio de vivir conocido y
prometer que residirá en la República de modo regular.
Para los efectos de la naturalización, el domicilio implica residencia y
vinculación, estables y efectivas, a la comunidad nacional, de acuerdo con la
reglamentación que establezca la ley.
2 ) REFORMAS PROPUESTAS por la
Comisión Especial de la Asamblea Legislativa en dictamen rendido con fecha 22
de junio de 1983.
Artículo 14.- Son costarricenses por naturalización:
1 ) Los que han
adquirido esa calidad en virtud de leyes anteriores;
2 ) Los
nacionales de otros países de Centroamérica, españoles e iberoamericanos por
nacimiento, con cinco años de residencia oficial en el país, y que cumplan con
los demás requisitos que fije la ley;
3 ) Los
centroamericanos, españoles e iberoamericanos que no lo sean por nacimiento y
los demás extranjeros que hayan residido oficialmente por un término mínimo de
siete años y que cumplan con los demás requisitos que fije la ley;
4 ) La mujer
extranjera que al casar con costarricense pierda su nacionalidad o que luego de
estar casada dos años con costarricense y de residir por ese mismo período en
el país, manifieste su deseo de adquirir nuestra nacionalidad; y
5 ) Quienes
reciban la nacionalidad honorífica de la Asamblea Legislativa.
Artículo 15.- Quien solicite naturalizarse debe acreditar su buena
conducta, demostrar que tiene oficio o medio de vivir conocido, que sabe
hablar, escribir y leer el idioma español. Se someterá a un examen comprensivo
acerca de la historia del país y sus valores, debiendo, asimismo, prometer que
residirá en el territorio
nacional de modo regular y jurar que respetará el orden constitucional de
la República.
Por medio de ley se
establecerá los requisitos y la forma para tramitar la solicitud de
naturalización.
3 ) MOCIÓN DE REFORMA al inciso 4
del artículo 14 de la Constitución que presentan los diputados dictaminadores:
La persona extranjera que al casarse con costarricense pierda su
nacionalidad y luego de estar casada dos años con costarricense y de residir
durante ese mismo
período en el país, manifiesta su deseo de adquirir la nacionalidad del
cónyuge.
b ) Artículos de la Convención:
Los textos legales arriba mencionados deben ser comparados con los
siguientes artículos de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, a
efecto de determinar su compatibilidad:
Artículo 17. Protección a la familia
Párrafo 4. Los Estados Partes deben tomar medidas apropiadas para asegurar
la igualdad de derechos y la adecuada equivalencia de responsabilidades de los
cónyuges en cuanto al matrimonio, durante el matrimonio y en caso de disolución
del mismo. En caso de disolución, se adoptarán disposiciones que aseguren la
protección necesaria a los hijos, sobre la base única del interés y
conveniencia de ellos.
Artículo 20. Derecho a la Nacionalidad
1. Toda persona tiene derecho a
una nacionalidad.
2. Toda persona tiene derecho a
la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació si no tiene derecho a otra.
3. A nadie se privará
arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiarla.
Artículo 24. Igualdad ante la Ley
Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho,
sin discriminación, a igual protección de la ley.
III. PREGUNTAS ESPECÍFICAS SOBRE LAS CUALES SE BUSCA LA OPINIÓN DE LA
CORTE:
De conformidad con la solicitud hecha originalmente por la Comisión
Especial sobre Reforma a los artículos 14 y 15 de la Constitución Política, el
Gobierno de Costa Rica solicita que la Corte determine:
a ) Si existe
alguna incompatibilidad entre las reformas propuestas y las disposiciones
citadas de la Convención Interamericana de Derechos Humanos.
En una forma específica, dentro del contexto de la pregunta anterior,
estima que deben contestarse las siguientes preguntas:
b ) Se afecta
en alguna forma el derecho de toda persona a tener una nacionalidad estipulado
en el artículo 20, párrafo primero de la Convención, con las modificaciones
proyectadas a los artículos 14 y 15 de la Constitución Política?
c ) Es
compatible la reforma propuesta al inciso 4 del artículo 14, según el texto
propuesto en el dictamen, con el artículo 17, párrafo 4 de la Convención, en
cuanto a igualdad entre los cónyuges?
d ) Es
compatible el texto de la moción acompañada por los Diputados a su dictamen
para reforma de ese mismo inciso, con el párrafo primero del artículo 20 de la
Convención?
...
II
ADMISIBILIDAD
8. Esta solicitud de opinión consultiva ha
sido planteada por el Gobierno de acuerdo con el artículo 64.2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (en adelante " la Convención " ). Se
pide una opinión de la Corte respecto de la compatibilidad entre ciertas
reformas propuestas a la Constitución y varias disposiciones de la Convención.
9. El artículo 64 de la Convención dispone lo
siguiente:
1. Los Estados Miembros de la Organización podrán consultar a la Corte
acerca de la interpretación de esta Convención o de otros tratados
concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados
Americanos. Asimismo, podrán consultarla, en lo que les compete, los órganos
enumerados en el Capítulo X de la Carta de la Organización de los Estados
Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires.
2. La Corte, a solicitud de un Estado Miembro de la Organización, podrá
darle opiniones acerca de la compatibilidad entre cualquiera de sus leyes
internas y los mencionados instrumentos internacionales.
10. Costa Rica, como Estado Miembro de la
Organización de los Estados Americanos (en adelante " OEA " ), está
legitimada para solicitar una opinión consultiva con base en el artículo 64.2
de la Convención.
11. Debe notarse que la presente solicitud fue
inicialmente hecha a la Corte por una Comisión de la Asamblea Legislativa que
no es una de aquellas entidades gubernamentales facultadas para actuar por
Costa Rica en el plano internacional. Posteriormente el Ministerio de
Relaciones Exteriores hizo la solicitud formal, seguida de una comunicación del
Ministro de Justicia dando información relevante sobre la misma, la cual
permitió a la Corte tomar conocimiento sobre el asunto.
12. Esta solicitud es la primera que se presenta
con base en el artículo 64.2 y esta circunstancia hace necesario considerar
aspectos de su admisibilidad sobre los cuales no se ha pronunciado previamente
la Corte.
13. Como la solicitud no se refiere a leyes
vigentes sino a reformas propuestas a la Constitución, cabe preguntarse si la
referencia en el artículo 64.2 a "leyes internas" incluye normas
constitucionales y si un proyecto legislativo puede ser objeto de consulta a la
Corte con fundamento en las disposiciones de dicho artículo.
14. La respuesta a la primera pregunta no admite
duda: siempre que un convenio internacional se refiera a "leyes
internas" sin calificar en forma alguna esa expresión o sin que de su
contexto resulte un sentido más restringido, la referencia es para toda la
legislación nacional y para todas las normas jurídicas de cualquier naturaleza,
incluyendo disposiciones constitucionales.
15. La respuesta a la segunda pregunta es menos
sencilla. La solicitud no plantea una consulta sobre una ley interna vigente.
Se refiere a un proyecto de reforma constitucional, que no ha sido todavía
aprobado por la Asamblea Legislativa, aunque sí admitido por ésta a discusión y
aprobado por la Comisión correspondiente.
16. Debe tenerse presente que, según el artículo
64.1, la Corte sería competente para responder una solicitud de opinión
consultiva, formulada por un Estado Miembro de la OEA, que involucrara el
problema de la compatibilidad entre un proyecto de ley que tenga pendiente y la
Convención. En esa hipótesis, por supuesto, la solicitud estaría concebida de
forma diferente, aun cuando en el fondo se tratase de una idéntica materia.
17. La única diferencia importante entre las
opiniones tramitadas según el artículo 64.1 y las que lo son según el artículo
64.2, es de procedimiento. Según el artículo 52 del Reglamento, en este último
caso no es indispensable cumplir con el sistema de notificaciones previsto para
el primero, sino que se deja a la Corte un amplio margen para fijar las reglas
procesales de cada caso, en previsión de que, por la propia naturaleza de la
cuestión, la consulta deba resolverse sin requerir puntos de vista externos a
los del Estado solicitante.
18. Cualquier intento por entender el
significado del artículo 64.2 en el sentido de que se refiere solamente a leyes
vigentes, esto es, a leyes cuyo proceso de formación se haya perfeccionado,
tendría como consecuencia que los Estados no podrían solicitar, según esa
disposición, opiniones consultivas de la Corte sobre proyectos legislativos.
Los Estados estarían, así, obligados a cumplir todo el procedimiento de derecho
interno para la formación de las leyes, antes de poder solicitar la opinión de
la Corte sobre su compatibilidad con la Convención u otros tratados
concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados
americanos.
19. Debe tenerse presente, asimismo, que la
jurisdicción consultiva fue establecida por el artículo 64 como "un
servicio que la Corte está en capacidad de prestar a todos los integrantes del
sistema interamericano, con el propósito de coadyuvar al cumplimiento de sus
compromisos internacionales referentes a (derechos humanos)" [Corte
I.D.H., "Otros tratados" objeto de la función consultiva de la Corte
(art. 64 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión consultiva
OC-1/82 del 24 de setiembre de 1982. Serie A No. 1, párr. no. 39]. Además, como
la Corte lo ha señalado en otra oportunidad, el proceso consultivo está
"destinado a ayudar a los Estados y órganos a cumplir y a aplicar tratados
en materia de derechos humanos, sin someterlos al formalismo y al sistema de sanciones
que caracteriza el proceso contencioso" [Corte I.D.H., Restricciones a la
pena de muerte (arts. 4.2 y 4.4 Convención Americana sobre Derechos Humanos),
Opinión consultiva OC-3/83 del 8 de setiembre de 1983. Serie A No. 3, párr. no.
43].
20. El artículo 29 de la Convención contiene
normas específicas de interpretación incorporadas en la misma:
Artículo 29. Normas de Interpretación
Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el
sentido de:
a. permitir a
algunos de los Estados partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de
los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor
medida que la prevista en ella;
b. limitar el
goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de
acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra
convención en que sea parte uno de dichos Estados;
c. excluir
otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de
la forma democrática representativa de gobierno
y
d. excluir o
limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y
Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza"
La redacción de
esta disposición está hecha con el criterio central de que no se entienda que
la misma tuvo por objeto, de alguna manera, permitir que los derechos y
libertades de la persona humana pudieran ser suprimidos o limitados, en
particular aquellos previamente reconocidos por un Estado.
21. Esta Corte definió, sin embargo, que
"los criterios de interpretación consagrados en la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados pueden considerarse reglas de derecho
internacional sobre el tema" [Restricciones
a la Pena de Muerte, supra 19, párr. no. 48].
22. Al determinar si el proyecto legislativo al
cual se refiere la solicitud puede dar lugar a una opinión consultiva según el
artículo 64.2, la Corte debe interpretar la Convención "de buena fe
conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado
en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin" [Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados, artículo 31.1;
Restricciones a la Pena de Muerte, supra 19, párr. no. 49].
23. Esto significa necesariamente que el
"sentido corriente" de los términos no puede ser una regla por sí
misma sino que debe involucrarse dentro del contexto y, en especial, dentro del
objeto y fin del tratado. La Corte Internacional de Justicia en su Opinión
Consultiva sobre la Competencia de la Asamblea General para la Admisión de un
Estado en las Naciones Unidas [Competence
of the General Assembly for the Admission of a State to the United Nations,
Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1950, pág. 8] precisó que la función del intérprete
está enderezada "a dar eficacia a las disposiciones [de un tratado] en su
sentido natural u ordinario en el contexto en el cual ocurren", el que,
naturalmente, incluye el objeto y fin, de alguna manera expresado en el
contexto.
24. Esta Corte opinó [Restricciones a la Pena de Muerte, supra 19, párr. no. 47],
en relación con las reservas, pero con criterios válidos respecto del conjunto
de la Convención, que la interpretación hay que hacerla en forma tal que no
conduzca "de manera alguna a debilitar el sistema de protección consagrado
en la Convención" y siempre teniendo en cuenta que el objeto y fin de la
misma "son la protección de los derechos fundamentales de los seres
humanos" [Corte I.D.H., El efecto
de las reservas sobre la entrada en vigencia de la Convención Americana (arts.
74 y 75), Opinión consultiva OC-2/82 del 24 de setiembre de 1982. Serie A
No. 2, párr. no. 29].
25. En este sentido la Corte entiende que su
función consultiva, enclavada dentro del sistema de protección de los derechos
fundamentales, es tan amplia cuanto lo requiera la salvaguardia de tales
derechos, pero ceñida a los límites naturales que la misma Convención le
señala. Con esto lo que se quiere decir es que, de la misma manera como el
artículo 2 de la Convención crea para los Estados Partes la obligación de
"adoptar...las medidas legislativas o de otro carácter que fueren
necesarias para hacer efectivos (los) derechos y libertades" de la persona
humana, la función consultiva hay que entenderla con criterio amplio, encaminado
también a hacer efectivos tales derechos y libertades.
26. Abstenerse, en consecuencia, de atender la
solicitud de un Gobierno porque se trate de "proyectos de ley" y no
de leyes formadas y en vigor, podría, en algunos casos, equivaler a forzar a
dicho Gobierno a la violación de la Convención, mediante la adopción formal y
posiblemente la aplicación de la medida legislativa, para luego acudir a la
Corte en busca de la opinión. Este criterio no ayuda a "dar efecto" a
la norma, es decir, no ayuda a la protección de los derechos y libertades
fundamentales de los seres humanos.
27. La experiencia indica, además, que después
de que una ley ha sido promulgada debe pasar no poco tiempo antes de que pueda
ser derogada o anulada, aun
cuando hubiere
sido determinado que viola las obligaciones internacionales del Estado.
28. Habida consideración de lo anterior, la
Corte estima que una interpretación restrictiva del artículo 64.2 que condujera
a que los Estados sólo pudieran invocarlo para solicitar opiniones consultivas
sobre leyes vigentes, limitaría indebidamente el servicio consultivo de la
Corte.
29. La conclusión precedente no debe ser
entendida en el sentido de que la Corte está obligada a ejercer su competencia
para examinar cualquier texto preliminar de leyes o proyectos legislativos.
Solamente significa que el mero hecho de tratarse de un proyecto legislativo no
basta para privar a la Corte de la competencia para considerar una consulta
sobre ella. Como la Corte ya ha tenido ocasión de hacer notar, su
"competencia consultiva es de naturaleza permisiva y comporta el poder de
apreciar si las circunstancias en que se basa la petición son tales que la
lleven a no dar una respuesta" ["Otros
tratados", supra 19, párr. no. 28. Ver además Restricciones a la Pena de Muerte, supra
19, párr. no. 36].
30. Al decidir acerca de la admisibilidad de
solicitudes de opinión consultiva sobre propuestas legislativas como tales y no
sobre leyes vigentes, la Corte debe analizar cuidadosamente la solicitud para
determinar, entre otras cosas, si su propósito es ayudar al Estado solicitante
a cumplir mejor con sus obligaciones internacionales en materia de derechos
humanos. Para tal propósito, la Corte debe actuar cuidadosamente para
asegurarse de que su jurisdicción consultiva en estos casos no sea utilizada
como instrumento de un debate político con el fin de afectar el resultado del
proceso legislativo interno. La Corte, en otras palabras, no debe inmiscuirse
en disputas políticas internas, que podrían afectar el papel que la Convención
le asigna. En la solicitud bajo consideración, por lo demás sin precedente en
cuanto somete a un tribunal internacional una reforma constitucional, no
encuentra la Corte ninguna razón para abstenerse de absolver la consulta
solicitada.
III
CUESTIONES RELATIVAS AL DERECHO
A LA NACIONALIDAD
31. Las preguntas formuladas por el Gobierno
entrañan dos grupos de problemas jurídicos generales que la Corte examinará
separadamente. En primer lugar, la materia se relaciona con el derecho a la
nacionalidad reconocido por el artículo 20 de la Convención. En segundo término
se plantean varias cuestiones atinentes a la discriminación prohibida por la
misma.
32. La nacionalidad, conforme se acepta
mayoritariamente, debe ser considerada como un estado natural del ser humano.
Tal estado es no sólo el fundamento mismo de su capacidad política sino también
de parte de su capacidad civil. De allí que, no obstante que tradicionalmente
se ha aceptado que la determinación y regulación de la nacionalidad son
competencia de cada Estado, la evolución cumplida en esta materia nos demuestra
que el derecho internacional impone ciertos límites a la discrecionalidad de
los Estados y que, en su estado actual, en la reglamentación de la nacionalidad
no sólo concurren competencias de los Estados sino también las exigencias de la
protección integral de los derechos humanos.
33. En efecto, de la perspectiva doctrinaria
clásica en que la nacionalidad se podía concebir como un atributo que el Estado
otorgaba a sus súbditos, se va evolucionando hacia un concepto de nacionalidad
en que, junto al de ser competencia del Estado, reviste el carácter de un
derecho de la persona humana. Así se reconoció finalmente en un instrumento de
carácter regional como es la Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre de 2 de mayo de 1948 [en adelante "la Declaración
Americana"], cuyo artículo 19 estableció:
"Toda persona tiene derecho a la nacionalidad que legalmente le
corresponde, y el de cambiarla, si así lo desea, por la de cualquier otro país
que esté dispuesto a otorgársela"
Otro instrumento,
la Declaración Universal de los Derechos del Hombre [en adelante "la
Declaración Universal"], aprobada por las Naciones Unidas el 10 de
diciembre de 1948, estableció en su artículo 15 :
1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad.
2. A nadie se le privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho
a cambiar de nacionalidad.
34. El derecho a la nacionalidad del ser humano
está reconocido como tal por el derecho internacional. Así lo recoge la
Convención en su artículo 20, en un doble aspecto: el derecho a tener una
nacionalidad significa dotar al individuo de un mínimo de amparo jurídico en
las relaciones internacionales, al establecer a través de su nacionalidad su
vinculación con un Estado determinado; y el de protegerlo contra la privación
de su nacionalidad en forma arbitraria, porque de ese modo se le estaría
privando de la totalidad de sus derechos políticos y de aquellos derechos
civiles que se sustentan en la nacionalidad del individuo.
35. La nacionalidad puede ser considerada como
el vínculo jurídico político que liga a una persona con un Estado determinado
por medio del cual se obliga con él con relaciones de lealtad y fidelidad y se
hace acreedor a su protección diplomática. Con distintas modalidades, la
mayoría de los Estados han establecido la posibilidad de que personas que no
tenían originalmente su nacionalidad puedan adquirirla posteriormente, en
general, mediante una declaración de voluntad manifestada previo cumplimiento
de ciertas condiciones. La nacionalidad, en estos casos, no depende ya del
hecho fortuito de haber nacido en un territorio determinado o de nacer de unos
progenitores que la tenían, sino de un hecho voluntario que persigue vincular a
quien lo exprese con una determinada sociedad política, su cultura, su manera
de vivir y su sistema de valores.
36. Siendo el Estado el que establece la
posibilidad de adquirir la nacionalidad a quien originariamente era extranjero,
es natural que las condiciones y procedimientos para esa adquisición sean
materia que dependa predominantemente del derecho interno. Siempre que en tales
regulaciones no se vulneren otros principios superiores, es el Estado que
otorga la nacionalidad, el que ha de apreciar en qué medida existen y cómo se
deben valorar las condiciones que garanticen que el aspirante a obtener la
nacionalidad esté efectivamente vinculado con el sistema de valores e intereses
de la sociedad a la que pretende pertenecer plenamente. Es igualmente lógico
que sean las conveniencias del Estado, dentro de los mismos límites, las que
determinen la mayor o menor facilidad para obtener la nacionalidad; y como esas
conveniencias son generalmente contingentes, es también normal que las mismas varíen,
sea para ampliarlas, sea para restringirlas, según las circunstancias. De ahí
que no sea sorprendente que en un momento dado, se exijan nuevas condiciones,
enderezadas a evitar que el cambio de nacionalidad sea utilizado como medio
para solucionar problemas transitorios sin que se establezcan vínculos
efectivos reales y perdurables que justifiquen el acto grave y trascendente del
cambio de nacionalidad.
37. En el "Asunto Nottebohm" la Corte
Internacional de Justicia expresó algunos conceptos que armonizan con lo
expuesto en el párrafo anterior. Dice la Corte:
"La naturalización no es una cosa para tomar a la ligera. Pedirla y
obtenerla no es un acto corriente en la vida de un hombre. Entraña para él
ruptura de un vínculo de fidelidad y establecimiento de otro vínculo de
fidelidad. Lleva consigo consecuencias lejanas y un cambio profundo en el
destino del que la obtiene. Le concierne personalmente y sería desconocer su
sentido profundo el no retener de ella más que el reflejo sobre la suerte de
sus bienes. [Nottebohm Case ( second phase ),
Judgment of April 6th, 1955, I.C.J. Reports 1955, pág. 24]"
38. De lo expuesto anteriormente se desprende
que para una adecuada interpretación del derecho a la nacionalidad, materia del
artículo 20 de la Convención, es necesario conjugar armoniosamente, por un
lado, la consideración de que la determinación y regulaciones de la
nacionalidad son competencia de cada Estado, esto es, materia de derecho
interno y, por el otro, que las disposiciones de derecho internacional limitan,
en alguna forma, esta facultad de los Estados en razón de exigencias de la
protección internacional de los derechos humanos.
39. Al examinar las disposiciones del proyecto
sometido a esta Corte por el Gobierno, puede observarse que el mismo está
orientado, en su conjunto, a restringir las condiciones en que un extranjero
puede adquirir la nacionalidad costarricense. Algunos de los problemas que se
plantean en el proyecto de reforma no son materia jurídica; mientras que otros,
aún siéndolo, no están llamados a ser objeto de consideración por esta Corte,
ora por carecer de trascendencia desde el punto de vista de los derechos
humanos, ora, porque, aun teniéndola tangencialmente, caen dentro de las
materias reservadas al dominio exclusivo del derecho interno de Costa Rica.
40. Por ello la Corte no se pronunciará sobre
distintas cuestiones que se suscitaron en la audiencia, a pesar de que muchas
de ellas revelan el sentido general de la reforma y ponen de manifiesto
diferencias de pensamiento al respecto. Entre ellas, puede destacarse la duda
expresada en la audiencia sobre si el espíritu mismo de las reformas propuestas
corresponde en general a una reacción nacionalista negativa y circunstancial
frente al problema de los refugiados, especialmente centroamericanos, que
buscan el amparo de Costa Rica, huyendo de la convulsión que aqueja a otros
países de la región; o si ese espíritu revela una tendencia regresiva frente al
tradicional sentido humanitario costarricense; o si al eliminarse en el proyecto
la categoría privilegiada para la nacionalización que la Constitución vigente
otorga a los centroamericanos, se recoge una posición de rechazo a la unidad y
comunión que históricamente han caracterizado a los pueblos de la América
Central, que nacieron a la vida independiente como una sola nación.
41. En esa
perspectiva, la Corte pasa a examinar si las reformas propuestas afectan el
derecho a la nacionalidad reconocido por el artículo 20 de la Convención,
que dice:
Artículo 20. Derecho a la Nacionalidad
1. Toda persona tiene derecho a
una nacionalidad.
2. Toda persona tiene derecho a
la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació si no tiene derecho a otra.
3. A nadie se privará
arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiarla.
42. Estando la reforma, en general, orientada a
restringir las condiciones para adquirir la nacionalidad costarricense por
naturalización pero no a cancelar esa nacionalidad a ningún ciudadano que la
disfrute en el presente o a prohibir el derecho a cambiarla, la Corte no
encuentra que la misma esté formalmente en contradicción con el citado artículo
20 de la Convención. Aun cuando frente a hipótesis más complejas el artículo 20
ofrecería otras posibilidades de desarrollo, en el presente caso como ningún
costarricense perdería su nacionalidad por efecto de la eventual aprobación de
las reformas no hay campo para la infracción del párrafo primero. Igualmente a
salvo queda el párrafo segundo de dicho artículo, puesto que en ninguna forma
se afectaría el derecho de quien haya nacido en Costa Rica a ostentar la
condición de nacional de ese país. Y, por último, habida cuenta de que la
reforma no pretende privar de su nacionalidad a ningún costarricense ni
prohibir o restringir su derecho a adquirir una nueva, tampoco puede
considerarse que exista contradicción entre la reforma proyectada y el párrafo
3 del artículo 20.
43. Entre las propuestas de reforma hay una que,
aunque no contradice directamente el artículo 20, sí plantea algunas cuestiones
vinculadas con el derecho a la nacionalidad. Es la contenida en la moción de
reforma al artículo 14 párrafo 4 del proyecto presentada por los diputados
dictaminadores, según la cual, adquiere la nacionalidad costarricense
La persona extranjera que al casarse con costarricense pierda su
nacionalidad y luego de estar casada dos años con costarricense y de residir
durante ese mismo período en el país, manifiesta su deseo de adquirir la
nacionalidad del cónyuge.
44. Sin entrar a considerar algunos aspectos del
texto vinculados con el tema de la discriminación, que serán objeto de atención
posterior (cf. infra capítulo IV), conviene destacar otros problemas que
plantea la redacción propuesta. Dicho texto, en efecto, contrasta en más de un
punto con el artículo 14 párrafo 5 de la Constitución vigente y el artículo 14
párrafo 4 del proyecto, según los cuales:
Artículo 14. Son costarricenses por
naturalización:
. . .
5 ) La mujer extranjera que al
casar con costarricense pierda su nacionalidad o que manifieste su deseo de ser
costarricense;
Artículo 14. Son costarricenses por naturalización:
. . .
4 ) La mujer extranjera que al
casar con costarricense pierda su nacionalidad o que luego de estar casada dos
años con costarricense y de residir por el mismo período en el país, manifieste
su deseo de adquirir nuestra nacionalidad;
Dichas
disposiciones recogen el criterio de que la mujer extranjera que al casar con
costarricense pierda su nacionalidad, adquiere en forma automática la
costarricense, y sólo agregan determinados requisitos cuando no se da el
presupuesto de la pérdida automática de la anterior nacionalidad.
45. En cambio, en el texto propuesto por los
diputados dictaminadores es evidente que se produce una transformación
sustancial en el dispositivo legal que nos ocupa, porque entonces todas las
condiciones que se exigen resultan acumulativas y deben cumplirse en su
totalidad para que se produzca la naturalización.
46. La primera consecuencia de esta reforma, así
planteada, sería que la persona extranjera que al casar con costarricense
pierda su nacionalidad, se convertiría automáticamente en apátrida por un
período de dos años, por lo menos, ya que mientras no completara ese tiempo de
matrimonio no habría cumplido uno de los requisitos concurrentes y por lo tanto
obligatorio para la naturalización. Cabe hacer la reflexión, además, que ni
siquiera hay la seguridad de que ese período de apatridia sea únicamente de dos
años, pues como hay también otro requisito concurrente, que es la residencia en
el país por el mismo período, podría resultar que la persona extranjera se
ausentara temporalmente por circunstancias sobrevinientes, en cuyo caso
seguiría siendo apátrida por tiempo indeterminado, hasta completar todos los
requisitos establecidos conforme a este proyecto en forma concurrente.
47. De otra parte, puede mencionarse también que
en el texto examinado la pérdida automática de la nacionalidad es uno de los
requisitos concurrentes para la naturalización por razón del matrimonio, lo que
deja sin precisión especial la situación de los extranjeros que casen con
costarricenses y cuyas legislaciones no establezcan dicha consecuencia.
48. En tal sentido, la disposición propuesta por
los diputados dictaminadores no crearía apatridia por sí misma, sino que ésta
sería, en verdad, efecto de la ley del país del cónyuge afectado, que lo haría
perder su nacionalidad por haber casado con costarricense. De ahí que no pueda
afirmarse que dicha propuesta contradiga directamente el artículo 20 de la
Convención.
49. La Corte cree pertinente, con el único
objeto de contribuir a la orientación de los órganos que conforme al derecho
interno de Costa Rica deben decidir al respecto, pero sin entrar a citar ni
enumerarlas exhaustivamente, mencionar algunas disposiciones de otros tratados
referentes a estas materias, independientemente de si éstos han sido
ratificados por Costa Rica, en cuanto reflejan tendencias existentes en el
derecho internacional actual.
50. En efecto, la Convención sobre la
Nacionalidad de la Mujer Casada establece en su artículo 3:
1. Los Estados contratantes convienen en que una mujer extranjera casada
con uno de sus nacionales podrá adquirir, si lo solicita, la nacionalidad del
marido, mediante un procedimiento especial de naturalización privilegiada, con
sujeción a las limitaciones que puedan imponerse por razones de seguridad y de
interés público.
2. Los Estados contratantes convienen en que la presente Convención no
podrá interpretarse en el sentido de que afecte a la legislación o a la
práctica judicial que permitan a la mujer extranjera de uno de sus nacionales a
adquirir de pleno derecho, si lo solicita, la nacionalidad del marido.
51. La Convención sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer, dispone en su artículo 9:
Los Estados Partes otorgarán a las mujeres iguales derechos que a los
hombres para adquirir, cambiar o conservar su nacionalidad. Garantizarán, en
particular, que ni el matrimonio con un extranjero ni el cambio de nacionalidad
del marido durante el matrimonio, cambien automáticamente la nacionalidad de la
esposa, la conviertan en apátrida o la obliguen a adoptar la nacionalidad del
cónyuge.
IV
CUESTIONES RELATIVAS A LA DISCRIMINACIÓN
52. Tanto las disposiciones del proyecto sometido
a la interpretación de la Corte, como el propio texto constitucional vigente,
contienen diferencias de tratamiento respecto a las condiciones de adquisición
de la nacionalidad costarricense por naturalización. En efecto, los párrafos 2
y 3 del artículo 14 del proyecto establecen plazos distintos de residencia
oficial como requisito para la adquisición de la nacionalidad, según el
aspirante tenga o no la nacionalidad por nacimiento de otros países de
Centroamérica, España e Iberoamérica. Por su lado, el párrafo 4 del mismo
artículo dispone ciertas condiciones especiales de naturalización para "la
mujer extranjera" que case con costarricense. Aun cuando, si bien con
diferente entidad y sentido, esas distinciones están también presentes en el
vigente artículo 14 de la Constitución, es necesario preguntarse si las mismas
no constituyen hipótesis de discriminación, incompatibles con los textos
pertinentes de la Convención.
53. El artículo 1.1 de la Convención, que es una
norma de carácter general cuyo contenido se extiende a todas las disposiciones
del tratado, dispone la obligación de los Estados Partes de respetar y
garantizar el pleno y libre ejercicio de los derechos y libertades allí
reconocidos "sin discriminación alguna". Es decir, cualquiera sea el
origen o la forma que asuma, todo tratamiento que pueda ser considerado
discriminatorio respecto del ejercicio de cualquiera de los derechos
garantizados en la Convención es per se incompatible con la misma.
54. Por su lado el artículo 24 de la Convención
establece
Artículo 24. Igualdad ante la Ley
Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen
derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.
Aunque las
nociones no son idénticas y quizás la Corte tendrá en el futuro la oportunidad
de precisar las diferencias, dicha disposición reitera en cierta forma el
principio establecido en el artículo 1.1. En función del reconocimiento de la
igualdad ante la ley se prohíbe todo tratamiento discriminatorio de origen
legal. De este modo la prohibición de discriminación ampliamente contenida en
el artículo 1.1 respecto de los derechos y garantías estipulados por la
Convención, se extiende al derecho interno de los Estados Partes, de tal manera
que es posible concluir que, con base en esas disposiciones, éstos se han
comprometido, en virtud de la Convención, a no introducir en su ordenamiento
jurídico regulaciones discriminatorias referentes a la protección de la ley.
55. La noción de igualdad se desprende
directamente de la unidad de naturaleza del género humano y es inseparable de
la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es incompatible toda
situación que, por considerar superior a un determinado grupo, conduzca a
tratarlo con privilegio; o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo
trate con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos
que sí se reconocen a quienes no se consideran incursos en tal situación de
inferioridad. No es admisible crear diferencias de tratamiento entre seres
humanos que no se correspondan con su única e idéntica naturaleza.
56. Sin embargo, por lo mismo que la igualdad y
la no discriminación se desprenden de la idea de unidad de dignidad y
naturaleza de la persona es preciso concluir que no todo tratamiento jurídico
diferente es propiamente discriminatorio, porque no toda distinción de trato
puede considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad humana. Ya la Corte
Europea de Derechos Humanos basándose "en los principios que pueden
deducirse de la práctica jurídica de un gran número de Estados
democráticos" definió que sólo es discriminatoria una distinción cuando
"carece de justificación objetiva y razonable" [Eur. Court H.R., Case
"relating to certain aspects of the laws on the use of languages in
education in Belgium" (merits), judgment of 23rd July 1968, pág. 34]. Existen, en efecto, ciertas desigualdades de hecho que legítimamente pueden
traducirse en desigualdades de tratamiento jurídico, sin que tales situaciones
contraríen la justicia. Por el contrario, pueden ser un vehículo para
realizarla o para proteger a quienes aparezcan como jurídicamente débiles. Mal
podría, por ejemplo, verse una discriminación por razón de edad o condición
social en los casos en que la ley limita el ejercicio de la capacidad civil a quienes,
por ser menores o no gozar de salud mental, no están en condiciones de
ejercerla sin riesgo de su propio patrimonio.
57. No habrá, pues, discriminación si una
distinción de tratamiento está orientada legítimamente, es decir, si no conduce
a situaciones contrarias a la justicia, a la razón o a la naturaleza de las
cosas. De ahí que no pueda afirmarse que exista discriminación en toda
diferencia de tratamiento del Estado frente al individuo, siempre que esa
distinción parta de supuestos de hecho sustancialmente diferentes y que
expresen de modo proporcionado una fundamentada conexión entre esas diferencias
y los objetivos de la norma, los cuales no pueden apartarse de la justicia o de
la razón, vale decir, no pueden perseguir fines arbitrarios, caprichosos,
despóticos o que de alguna manera repugnen a la esencial unidad y dignidad de
la naturaleza humana.
58. Si bien no puede desconocerse que las
circunstancias de hecho pueden hacer más o menos difícil apreciar si se está o
no en presencia de una situación como la descrita en el párrafo anterior, es
también cierto que, partiendo de la base de la esencial unidad de la dignidad
del ser humano, es posible apreciar circunstancias en que los imperativos del
bien común puedan justificar un mayor o menor grado de distinciones que no se
aparten de las consideraciones precedentes. Se trata de valores que adquieren
dimensiones concretas a la luz de la realidad en que están llamados a
materializarse y que dejan un cierto margen de apreciación para la expresión que
deben asumir en cada caso.
59. En esa perspectiva, la Corte reitera el ya
expresado señalamiento según el cual, a los efectos del otorgamiento de la
naturalización, es el Estado que la concede el llamado a apreciar en qué medida
existen y cómo deben apreciarse las condiciones que garanticen que el aspirante
a obtenerla esté efectivamente vinculado con el sistema de valores e intereses
de la sociedad a la que pretende pertenecer plenamente. En tal sentido, no
puede ponerse en duda la potestad soberana de Costa Rica para resolver sobre
los criterios que han de orientar el discernimiento o no de la nacionalidad a
los extranjeros que aspiran a obtenerla, ni para establecer ciertas diferencias
razonables con base en circunstancias de hecho que, por razones objetivas,
aproximen a unos aspirantes más que a otros al sistema de valores e intereses
de la sociedad costarricense.
60. A la luz de los criterios expresados, un
caso de distinción no discriminatoria sería la fijación de requisitos menos
exigentes en relación con el tiempo de residencia para la obtención de la
nacionalidad costarricense para los centroamericanos, iberoamericanos y
españoles frente a los demás extranjeros. En efecto, no parece contrario a la
naturaleza y fines del otorgamiento de la nacionalidad, facilitarla en favor de
aquellos que, objetivamente, tienen con los costarricenses lazos históricos,
culturales y espirituales mucho más estrechos, los cuales hacen presumir su más
sencilla y rápida incorporación a la comunidad nacional y su más natural
identificación con las creencias, valores e instituciones de la tradición
costarricense, que el Estado tiene el derecho y el deber de preservar.
61. Menos evidente es la procedencia de la
distinción que se hace en los párrafos 2 y 3 del artículo 14 del proyecto de
reforma, entre los centroamericanos, iberoamericanos y españoles según lo sean
por nacimiento o naturalización. En efecto, siendo la nacionalidad un vínculo
que existe por igual en unos y otros, la diferenciación propuesta parece basarse
en el lugar de nacimiento y no en la cultura del aspirante a obtener la
nacionalidad. Sin embargo, las normas mencionadas podrían expresar más bien un
grado de prevención respecto del rigor con el cual los otros Estados hubieran
podido conceder su nacionalidad a quienes ahora aspiran a cambiarla por la
costarricense y que en consecuencia no constituiría suficiente garantía de
aproximación a los valores e intereses de la comunidad costarricense, el hecho
de haber obtenido previamente la naturalización española o de otros países de
Centroamérica o Iberoamérica. Ese criterio podría quizás ser discutido desde
puntos de vista que la Corte no entrará a considerar, aunque resulta más
difícil de comprender si se tienen en cuenta los otros requisitos que tendría que
cumplir el aspirante según el artículo 15 del proyecto. Pero no puede
concluirse que el proyecto contenga una orientación inequívocamente
discriminatoria.
62. Esa conclusión de la Corte tiene
especialmente en cuenta el margen de apreciación reservado al Estado que otorga
la nacionalización sobre los requisitos y conclusiones que deben llenarse para
obtenerla. Pero de ningún modo podría verse en ella una aprobación a la
tendencia existente en algunas partes a restringir exagerada e
injustificadamente el ámbito de ejercicio de los derechos políticos de los
naturalizados. La mayoría de estas hipótesis, no sometidas por cierto a la
consideración de la Corte, constituyen verdaderos casos de discriminación en
razón del origen o del lugar de nacimiento que crean injustamente dos grupos de
distintas jerarquías entre nacionales de un mismo país.
63. El proyecto de reforma, dentro de su marcada
tendencia restrictiva, introduce también nuevos requisitos que han de cumplir
quienes soliciten naturalizarse. El artículo 15 propuesto exige entre otras
cosas que se demuestre saber "hablar, escribir y leer" el idioma
español y que se rinda "un examen comprensivo acerca de la historia del
país y sus valores". Estas exigencias se sitúan, prima facie,
dentro de la capacidad de apreciación reservada al Estado otorgante de la
nacionalidad, respecto de cuáles han de ser y cómo deben valorarse las
condiciones que garanticen la existencia de vínculos efectivos y reales que
fundamenten la adquisición de la nueva nacionalidad. Desde esa perspectiva, no
puede considerarse irrazonable e injustificado que se exija demostrar aptitud
para la comunicación en la lengua del país, ni tan siquiera, aunque con menor
claridad, que se llegue a exigir "hablar, escribir y leer" la misma.
Lo mismo puede decirse del "examen comprensivo acerca de la historia del
país y sus valores". No obstante, la Corte no puede menos que advertir
que, en la práctica, y dado el amplio margen para la evaluación que
inevitablemente rodea a pruebas o exámenes como los requeridos por la reforma,
tales procedimientos pueden llegar a ser vehículo para juicios subjetivos y
arbitrarios, y a constituir instrumentos de políticas discriminatorias que,
aunque no se desprendan directamente de la ley, podrían producirse como consecuencia
de su aplicación.
64. El cuarto párrafo del artículo 14 del
proyecto otorga ciertas consideraciones especiales para la obtención de la
nacionalidad a "la mujer extranjera que case con costarricense". En
este aspecto, se mantiene la fórmula de la Constitución vigente, que establece
la incidencia del matrimonio como determinante en el cambio de la nacionalidad
solamente de la mujer y no del varón. Este criterio o sistema se ha basado en
el llamado principio de la unidad familiar, que descansa en dos postulados: por
una parte, la conveniencia de que todos los miembros de la familia ostenten la
misma nacionalidad y, por la otra, la "potestas" paterna en relación
con los hijos menores, por depender éstos normalmente del padre e inclusive la
potestad marital que otorga facultades privilegiadas al marido, por ejemplo en
lo referente a la autoridad para fijar el domicilio conyugal o para administrar
los bienes comunes. De este modo, el privilegio femenino para la obtención de
la nacionalidad se presenta como una consecuencia de la desigualdad conyugal.
65. En el primer tercio del presente siglo se
inicia un movimiento contra estos principios tradicionales, tanto por el
reconocimiento de la capacidad decisiva de la mujer, como por la difusión de la
igualdad de los sexos dentro del concepto de la no discriminación por razón del
mismo. Esta evolución, que se puede comprobar con un análisis de derecho
comparado, encuentra su impulso determinante desde el plano internacional. En
el ámbito americano, el 26 de diciembre de 1933, se celebró el Convenio de
Montevideo sobre la Nacionalidad de la Mujer, que en su artículo 1 estableció:
"No se hará distinción alguna, basada en el sexo, en materia de
nacionalidad, ni en la legislación ni en la práctica" ["Séptima Conferencia
Internacional Americana, Montevideo, 3-26 diciembre 1933". En Conferencias Internacionales Americanas,
1889-1936. Washington, Dotación Carnegie para la Paz Internacional, 1938,
pág. 452]. También el Convenio sobre Nacionalidad suscrito en la misma fecha,
en Montevideo igualmente, determinó en su artículo 6: "Ni el matrimonio ni
su disolución afectan a la nacionalidad de los cónyuges o de sus hijos" [Ibid.,
pág. 454]. Por su parte, la Declaración Americana en su artículo II estableció:
"Todas las personas son iguales ante la Ley y tienen los deberes y
derechos consagrados en esta Declaración sin distinción de raza, sexo, idioma,
credo ni otra alguna". Estos mismos principios han sido incorporados en el
artículo 1.3 de la Carta de las Naciones Unidas y en el artículo 3.j) de la
Carta de la OEA.
66. En esa tendencia se inscribe lo dispuesto en
el artículo 17.4 de la Convención, según el cual
Los Estados partes deben tomar medidas apropiadas para asegurar la igualdad
de derechos y la adecuada equivalencia de responsabilidades de los cónyuges en
cuanto al matrimonio, durante el matrimonio y en caso de disolución del mismo.
En caso de disolución, se adoptarán disposiciones que aseguren la protección
necesaria a los hijos, sobre la base única del interés y conveniencia de ellos.
Concordando esta
disposición con la norma general que establece la igualdad ante la ley, según
el artículo 24, y la prohibición de toda discriminación en razón de sexo
prevista en el artículo 1.1, puede establecerse que este artículo 17.4 es la
aplicación concreta de tales principios generales al matrimonio.
67. En consecuencia, la Corte interpreta que no
se justifica y debe ser considerada como discriminatoria la diferencia que se
hace entre los cónyuges en el párrafo 4 del artículo 14 del proyecto para la
obtención de la nacionalidad costarricense en condiciones especiales por razón
del matrimonio. En este aspecto, sin perjuicio de otras observaciones que se
hicieron al texto de la resolución propuesta por los diputados dictaminadores,
[cf. supra, párrs. nos. 45 et seq], ésta expresa el principio de
igualdad conyugal y, en consecuencia, se adecúa mejor a la Convención. Según
ese proyecto tales condiciones serían aplicables no sólo a "la mujer
extranjera" sino a toda "persona extranjera" que case con
costarricense.
68. Por consiguiente, en respuesta a las
preguntas del Gobierno de Costa Rica sobre la compatibilidad entre el proyecto
de reforma a los artículos 14 y 15 de su Constitución Política y los artículos
17.4, 20 y 24 de la Convención,
LA CORTE ES DE OPINIÓN,
En relación con el artículo 20 de la Convención,
Por cinco votos contra uno
1. Que el
derecho a la nacionalidad, reconocido por el artículo 20 de la Convención, no
está involucrado en el proyecto de reforma constitucional, objeto de la
presente consulta.
En relación con los artículos 24 y 17.4 de la Convención,
Por unanimidad
2. Que no
constituye discriminación contraria a la Convención estipular condiciones
preferentes para obtener la nacionalidad costarricense por naturalización en
favor de los centroamericanos, iberoamericanos y españoles, frente a los demás
extranjeros.
Por cinco
votos contra uno
3. Que no
constituye discriminación contraria a la Convención limitar esa preferencia a
los centroamericanos, iberoamericanos y españoles por nacimiento.
Por cinco
votos contra uno
4. Que no
constituye, en sí mismo, discriminación contraria a la Convención agregar los
requisitos del artículo 15 del proyecto, para la obtención de la nacionalidad
costarricense por naturalización.
Por
unanimidad
5. Que sí
constituye discriminación incompatible con los artículos 17.4 y 24 de la
Convención estipular en el artículo 14.4 del proyecto condiciones preferentes
para la naturalización por causa de matrimonio a favor de uno solo de los
cónyuges.
Disienten:
El Juez Buergenthal respecto al punto 3.
El Juez Piza Escalante respecto a los puntos 1 y 4.
Redactada en
español e inglés, haciendo fe el texto en español, en la sede de la Corte en
San José, Costa Rica, el día 19 de enero de 1984.
PEDRO NIKKEN
PRESIDENTE
THOMAS
BUERGENTHAL MAXIMO
CISNEROS
CARLOS ROBERTO
REINA RODOLFO
E. PIZA E.
RAFAEL NIETO NAVIA
CHARLES MOYER
SECRETARIO
OPINIÓN DISIDENTE DEL JUEZ THOMAS BUERGENTHAL
(Traducción)
1. Lamento no poder aceptar la interpretación
de la Corte contenida en el párrafo 3 de sus conclusiones. Concuerdo con todas
las demás partes de la opinión.
2. La interpretación que motiva mi disidencia
se refiere a la conclusión de la Corte de que los artículos 14.2 y 14.3 del
proyecto de reforma a la Constitución Política, son compatibles con la
Convención. Soy de la opinión de que el proyecto de reforma, de llegar a
adoptarse, violaría el artículo 24 de la Convención debido a que establecería
una distinción discriminatoria entre los centroamericanos, españoles e
iberoamericanos que ostentan esas nacionalidades por nacimiento y aquellos que
las han adquirido por naturalización.
3. En mi opinión, los artículos 14.2 y 14.3
del proyecto de reforma a la Constitución serían compatibles con la Convención
si se redactaran de la siguiente
manera:
Artículo 14
2. Los
nacionales de otros países de Centroamérica, españoles e iberoamericanos, sea
por nacimiento o por naturalización, con cinco años de residencia oficial en el
país y que cumplan con los demás requisitos que fije la ley;
3. Todos los
demás extranjeros que hayan residido oficialmente por un término mínimo de
siete años y que cumplan con los demás requisitos que fije la ley;
4. La forma en que la Corte ha interpretado
el artículo 24 de la Convención (y cabe señalar que estoy de acuerdo con esa
interpretación) lleva, en mi opinión, a la conclusión de que la distinción que
se pretende establecer es discriminatoria, ya que es desproporcionada y no
guarda una relación razonable con los fines estatales que se persiguen con el
proyecto de reforma. Al llegar a esta conclusión, no estoy negando el derecho
que tiene todo Estado Parte en la Convención de adoptar clasificaciones
legislativas con base en los vínculos históricos, culturales, sociales,
lingüísticos y políticos que unen a los centroamericanos, españoles e
iberoamericanos. Nadie que esté familiarizado con esta región del mundo puede
desconocer la validez de esos vínculos, a pesar de que a veces se llegan a
presentar reclamos exagerados en nombre de ellos. Sin embargo, dada esta
realidad y las normas que rigen la interpretación y aplicación del artículo 24
de la Convención, y aun si quisiera cuestionar la sabiduría de la legislación
propuesta, no me queda otra alternativa que reconocer que el que Costa Rica
trate a otros centroamericanos y a españoles e iberoamericanos de una manera
distinta a la forma en que trata a los nacionales de otros países para fines de
naturalización, no resulta incompatible con la Convención. No obstante, cuando
se clasifica de manera distinta a centroamericanos, españoles e iberoamericanos
con base en si son nacionales por nacimiento o por naturalización, me veo
obligado a preguntar, aplicando las normas de interpretación adoptadas por la
Corte, qué tan razonable y proporcionada es esa clasificación, teniendo
presentes los legítimos fines estatales que se persiguen con el proyecto de
reforma.
5. Al responder a esta pregunta, cabe señalar
que el artículo 15 del proyecto de reforma a la constitución exige que toda
persona que solicite la nacionalidad costarricense demuestre que sabe hablar,
escribir y leer el idioma español. También tendría que tomar un examen
comprensivo acerca de la historia del país y de los valores que Costa Rica
enaltece. Por otro lado, nadie que tenga una nacionalidad de origen distinta
puede adquirir legalmente por naturalización la nacionalidad de ningún país
centroamericano, ni iberoamericano, ni de España, a menos que haya residido en
esos países durante un lapso considerable que por lo general abarca entre tres
y siete años. Si a este plazo agregamos el requisito de cinco años de
residencia en Costa Rica que estipula el artículo 14.2 de la legislación propuesta,
tendríamos que los centroamericanos, españoles e iberoamericanos por
naturalización no podrían adquirir la nacionalidad costarricense en menos de
ocho años, y en la mayoría de los casos en un tiempo mucho más largo, aún si se
les diera un trato exactamente igual al que contempla el artículo 14.2 para los
ciudadanos de esos países por nacimiento.[i]
6. ¿Qué legítimo fin estatal se logra al
exigir que estos centroamericanos, españoles e iberoamericanos naturalizados
esperen dos años más que sus compatriotas? Podría argüirse que estas personas
pudieron haber adquirido su anterior nacionalidad en forma fraudulenta. Esto es
cierto. Sin embargo, de acuerdo con el derecho internacional Costa Rica no está
obligada a reconocer una nacionalidad que no esté fundamentada en vínculos
verdaderos y efectivos entre el individuo y el Estado que la otorga. Además, la
posibilidad de que un pequeño porcentaje de solicitantes actuara en forma
deshonesta, difícilmente podría considerarse un motivo justificado para
castigar a la gran mayoría de extranjeros honrados. También podría argüirse que
los dos años adicionales son necesarios para que estas personas hablen mejor el
idioma español o adquieran mayores conocimientos de la historia, cultura y
forma de vida costarricenses. Esto también es cierto, pero el artículo 15 de
este mismo proyecto de reforma a la Constitución se ocupa ya de este aspecto;
ahí se requiere que el Gobierno de Costa Rica logre ese fin de una manera más
racional y menos desproporcionadamente perjudicial, a través de exámenes
destinados a medir lo que cada individuo sabe acerca de Costa Rica, en vez de
dar por sentada la ignorancia de todos.
7. Por el motivo expuesto, he llegado a la
conclusión de que la distinción hecha en el artículo 14 del proyecto de reforma
a la Constitución entre nacionales por nacimiento y nacionales por
naturalización, no guarda una relación razonable con los fines estatales que se
persiguen con el proyecto de legislación si éste se examina en conjunto, como
tiene que examinarse, y que, por lo tanto, no es compatible con el artículo 24
de la Convención.
8. Al llegar a esta conclusión, no quiero que
se piense que sostengo que los artículos 14 o 15 de la actual Constitución de
Costa Rica violan la Convención. En primer lugar, este punto no ha sido
sometido a la Corte. En segundo lugar, las disposiciones de la Constitución
vigente establecen, por ejemplo, períodos de residencia mucho más cortos - tan
sólo un año para los centroamericanos y dos años para los españoles e
iberoamericanos por nacimiento- y no contienen requisito alguno respecto de
exámenes de idioma u otros. Es así que bien podría considerarse que la
distinción que la actual ley hace entre nacionales por nacimiento y nacionales
por naturalización guarda una relación mucho más razonable con los fines
estatales que se persiguen que la legislación propuesta.
THOMAS BUERGENTHAL
CHARLES MOYER
Secretario
VOTO SEPARADO DEL JUEZ RODOLFO E. PIZA E.
He concurrido con la opinión de mayoría de la Corte en
sus conclusiones N 2, 3 y 5; disiento, parcialmente, de las N 1 y 4, y agrego
una: N 6 para hacerme cargo de cuestiones no consideradas por la principal. En
consecuencia, formulo mi opinión separada en los siguientes términos:
CONCLUSIONES:
En relación con
el artículo 20 de la Convención:
1(a) Que el
derecho a la nacionalidad, reconocido por el artículo 20 de la Convención, no
está involucrado, en general, en el proyecto de reforma constitucional objeto
de la presente consulta;
1(b) no
obstante, en su párrafo 1 , según el cual "toda persona tiene derecho a
una nacionalidad" , sí está implicado en los casos a que se refiere mi
opinión separada bajo los N- 4 y 6 infra.
En relación con
los artículos 1.1, 24, 20.1 y 17.1, .2 y .4 de la Convención:
2. Que no
constituye discriminación contraria a la Convención, estipular condiciones
preferentes para obtener la nacionalidad costarricense por naturalización, en
favor de los centroamericanos, iberoamericanos y españoles, frente a los demás
extranjeros [arts. 14 incs. 2), 3) y 4) Const., incs. 2) y 3) proyecto].
3. Que no
constituye discriminación contraria a la Convención, limitar esa preferencia a
los centroamericanos, iberoamericanos y españoles por nacimiento, no por
naturalización [idem cit.].
4(a) Que no constituye discriminación contraria a la
Convención, estipular, entre los requisitos para la naturalización
costarricense por naturalización, los de hablar el idioma español, en términos
de poder comunicarse en él, y de jurar respetar el orden constitucional de la
República [arts. 15 Const. y proyecto];
4(b) pero sí
constituye discriminación contraria a la Convención, exigir ese conocimiento
del idioma español en términos de leerlo y escribirlo, así como el requisito
adicional de someterse a un examen comprensivo (sic) sobre la historia del país
y sus valores [idem cit.]; aunque tal discriminación no resulte del texto mismo
de la norma propuesta, en su tenor literal, pero sí porque su sentido finalista
conduce, y su aplicación previsible y normal conduciría, prácticamente, a
exclusiones y distinciones arbitrarias entre seres y grupos humanos
determinados;
4(c) en cambio,
no constituye, en sí misma, discriminación contraria a la Convención, aunque no
parezca un avance institucional, sustituir los actuales requisitos materiales
de residencia o domicilio, solamente calificados como " residencia y
vinculación, efectivas y estables, a la comunidad nacional, de conformidad con
la reglamentación que establezca la ley ", que el proyecto elimina, por
los puramente formales de " residencia oficial ", que consagra [arts.
14 incs. 2), 3) y 4), y 15 Const., 14 incs. 2) y 3), y 15 proyecto].
5(a) Que sí
constituye discriminación incompatible con los artículos 17.4 y 24 de la
Convención, estipular condiciones preferentes para la naturalización por causa
de matrimonio a favor de uno solo de los cónyuges [arts. 14 inc. 5) Const. inc.
4) proyecto];
5(b) discriminación
que, no obstante, quedaría en este aspecto superada mediante la moción de la
Comisión Dictaminadora, que propone sustituir el concepto de "mujer
extranjera" por el de "persona extranjera" [art. 14 inc. 4)
moción].
Agrego el
siguiente:
6(a) Que no
constituye, en sí misma, discriminación contraria a la Convención, aunque sí
una poca convincente regresión, condicionar la concesión de la naturalización
voluntaria por causa de matrimonio, a requisitos adicionales de dos años de
matrimonio y de residencia en el país, concurrentemente [arts. 14 inc. 5)
Const., inc. 4) proyecto];
6(b) en cambio,
esa proposición sí parece incurrir directamente en una incompatibilidad con el
derecho a la nacionalidad reconocido por el artículo 20.1 de la Convención, en
sí mismo, así como también en relación con los principios de unidad de la
familia, implicados en los derechos que consagra el artículo 17 párrafos 1 y 2-
de la misma, al imponer por dos años un impedimento irrazonable y un obstáculo
grave al natural interés de los cónyuges en el fortalecimiento de aquella
unidad familiar [idem cit.];
6(c) además, sí
parece constituir discriminación contraria a la Convención, así como una
incompatibilidad en sí misma con los mencionados derechos a la nacionalidad y a
la unidad de la familia, y con el específico interés de la comunidad
internacional, de ir eliminando progresivamente los casos posibles de
apatridia, extender el requisito adicionado, de dos años de matrimonio y de
residencia, concurrentemente, al cónyuge que por causa de su matrimonio con
costarricense pierda su nacionalidad, sobre todo porque ya la Constitución le
confiere automáticamente la calidad nacional [art. 14 inc. 4) moción];
6(d) también
constituye discriminación contraria a la Convención, además de una
incompatibilidad en sí misma con los derechos citados a la nacionalidad y a la
unidad de la familia consagrados en ella, acumular, como quiere la Comisión,
los requisitos de dos años de matrimonio y residencia, concurrentemente, con la
pérdida de la nacionalidad del extranjero que case con costarricense,
excluyéndose, así, de toda preferencia para obtener la naturalización
"voluntaria" por matrimonio con costarricense, a quien por esa causa
no pierda su nacionalidad original [art. 14 inc. 4) moción].
RAZONAMIENTO:
1. Con las disidencias consignadas respecto
de las conclusiones No. 1 y 4 de la opinión principal, y algunas pocas de
fundamentación que en cada caso indicaré, estoy básicamente de acuerdo con casi
todos los razonamientos de la mayoría, con los cuales no sostengo, en general,
diferencias de fondo sino de énfasis y de explicitación, nacidas de mi vieja
vocación porque la Corte, al descargar su función, especialmente la consultiva,
vaya abandonando la tradicional reticencia de todo tribunal de justicia a
declarar principios, doctrinas y criterios de interpretación que no sean los
indispensables para resolver cada caso concreto de su conocimiento, y
lanzándose, a pretexto de ese conocimiento formal, su misión más trascendente
de crear jurisprudencia con la audacia, amplitud, intensidad y flexibilidad
posibles, sin otra limitación que las fronteras insalvables de su
competencia... ¡y un poquito más allá, si se puede!
I. Sobre los Criterios de Interpretación
2. En este aspecto, a mi juicio, tanto los
principios de interpretación consagrados por la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados, como los resultantes del artículo 29 de la Convención
Americana, correctamente entendidos sobre todo a la luz del Derecho de los
Derechos Humanos, fundamentan la aplicación de criterios de interpretación e
inclusive de integración principistas, finalistas y extensivos en orden a la
mayor protección de los derechos consagrados, criterios que de un modo u otro
ya han sido potenciados por la Corte [vide p. ej. OC-1/82, párrs. 24-25, 41;
OC-2/82, párr. 27 ss, esp. 27, 29, 30-31; OC-3/83, párrs. 50, 57, 61, 65-66,
así como mi voto separado en el caso " Gallardo y otras ", párr. 21].
Esos criterios apuntan también a la necesidad de interpretar e integrar cada
norma de la Convención utilizando los principios yacentes, o subyacentes o
suprayacentes en otros instrumentos internacionales, en los propios
ordenamientos internos y en las tendencias vigentes en materia de derechos
humanos, todos los cuales se encuentran en alguna medida incorporados a la
Convención misma por virtud del citado artículo 29, cuya amplitud innovadora no
tiene paragón en ningún otro documento internacional.
3. En lo que a mi opinión separada interesa,
invoco como de particular importancia, en primer lugar, el principio de que los
derechos humanos son, además de exigibles, progresivos y expansivos, caracteres
estos que imponen una actitud interpretativa consecuente y, por ende, la
necesidad de considerar en cada caso, no sólo el sentido y alcances de las
propias normas interpretadas, en su texto literal, sino también su
potencialidad de crecimiento, a mi juicio convertida en derecho legislado por
los artículos 2 y 26 de la Convención Americana, entre otros instrumentos
internacionales sobre la materia; el primero, para todos los derechos; el
segundo, en función de los llamados derechos económicos, sociales y culturales.
En efecto, de conformidad con los mismos:
Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno
Si el ejercicio de los
derechos y libertades mencionados en el Artículo 1 no estuviera ya garantizado
por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se
comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a
las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro
carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y
libertades.
Artículo 26. Desarrollo Progresivo
Los Estados Partes se
comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la
cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr
progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las
normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en
la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el
Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía
legislativa u otros medios apropiados."
4. En relación con el artículo 2, debe
recordarse que los Estados Partes asumieron, junto al deber de "respetar
los derechos y libertades reconocidos" en la Convención, el de "garantizar
su libre y pleno ejercicio" (art.1.1), lo cual debe interpretarse, a la
luz de dicho artículo 2, como también el compromiso de "adoptar las
medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer
efectivos tales derechos y libertades". De esta manera, al deber negativo
de no irrespetar, se suma el positivo de garantizar y, por ende, de ir
garantizando, cada vez mejor y con más eficacia, aquellos derechos y
libertades. Ciertamente, sería un absurdo, no querido por la Convención, pretender
que ese deber positivo conlleve siempre sanciones concretas por su
incumplimiento: la verdad es que tales deberes positivos no implican
necesariamente "derechos subjetivos", con los alcances específicos de
esta expresión, es decir, derechos en sí mismos exigibles, mediante una
concreta "acción de restitución" ; pero es obvio que, si son
"derechos", por lo menos generan, jurídicamente, una especie de
"acción refleja", al modo, por ejemplo, de la acción de nulidad
vinculada en el derecho público interno a los llamados " intereses
legítimos ", que permiten impugnar las medidas del Estado que tiendan a
desconocerlos, disminuirlos, restringirlos o desaplicarlos, o a otorgarlos a
otros con discriminación, o produzcan esos resultados.
5. Todo esto me obliga, en el contexto de la
consulta, a examinar la cuestión de si el proyecto de reforma constitucional,
al reducir en determinados aspectos los derechos de que actualmente gozan los
extranjeros para naturalizarse en Costa Rica, no puede estar incurriendo en contradicción
con el deber asumido por ese Estado de desarrollar progresivamente los derechos
humanos, en el caso el derecho a la nacionalidad consagrado por el artículo
20.1 de la Convención; así como el problema más concreto de si, al restringir
las oportunidades ya otorgadas para la naturalización por matrimonio, no se
esté afectando seriamente el deber de garantizar progresivamente los derechos
de la familia consagrados en el artículo 17 de la misma, en especial en sus
párrafos 1 y 2- conforme a los cuales:
Artículo 17. Protección a la familia
1. La familia es el elemento
natural y fundamental de la sociedad y debe ser protegida por la sociedad y el
Estado.
2. Se reconoce el derecho del
hombre y la mujer a contraer matrimonio y a fundar una familia si tienen la
edad y las condiciones requeridas para ello por las leyes internas, en la
medida en que éstas no afecten al principio de no discriminación establecido en
esta Convención.
6. Por otra parte, la alusión al artículo 26
de la Convención se deriva de mi convicción de que la distinción entre derechos
civiles y políticos y derechos económicos, sociales y culturales, obedece
meramente a razones históricas y no a diferencias de naturaleza jurídica de
unos y otros; de manera que, en realidad, lo que importa es distinguir, con un
criterio técnico jurídico, entre derechos subjetivos plenamente exigibles,
valga decir, "exigibles directamente por sí mismos", y derechos de
carácter progresivo, que de hecho se comportan más bien como derechos reflejos
o intereses legítimos, es decir, 'exigibles indirectamente', a través de
exigencias positivas de carácter político o de presión, por un lado, y de
acciones jurídicas de impugnación de lo que se les oponga o de lo que los
otorgue con discriminación. Los criterios concretos para determinar en cada
caso si se trata de unos o de otros derechos, son circunstanciales e
históricamente condicionados, pero sí puede afirmarse, en general, que cuando
quiera que se concluya en que un determinado derecho fundamental no es directamente
exigible por sí mismo, se está en presencia de uno al menos exigible
indirectamente y de realización progresiva. Es así como los principios de
'desarrollo progresivo' contenidos en el artículo 26 de la Convención, si bien
literalmente referidos a las normas económicas, sociales y sobre educación,
ciencia y cultura contenidas en la Carta de la Organización de los Estados
Americanos, deben a mi juicio entenderse aplicables a cualquiera de los
derechos 'civiles y políticos' consagrados en la Convención Americana, en la
medida y aspectos en que éstos no resulten razonablemente exigibles por sí
mismos, y viceversa, que las normas de la propia Convención deben entenderse
aplicables extensivamente a los llamados 'derechos económicos, sociales y
culturales' en la medida y aspectos en que éstos resulten razonablemente
exigibles por sí mismos (como ocurre, por ejemplo, con el derecho de huelga).
En mi concepto, esta interpretación flexible y recíproca de las normas de la
Convención con otras internacionales sobre la materia, e inclusive con las de
la legislación nacional, se conviene con las 'normas de interpretación' del
artículo 29 de la misma, aplicadas de conformidad con los criterios
principistas y finalistas expuestos atrás.
7. Otra derivación importante de los
criterios adoptados, me lleva a la conclusión personal, sobre la cual, como
sobre lo demás, no tengo derecho a interpretar la de mis colegas, de que, desde
el punto de vista del Derecho de los Derechos Humanos, las normas consultadas
-en el caso, las reformas constitucionales propuestas-, no sólo deben
examinarse en su texto literal y contexto puramente normativos, sino también en
función de su aplicación a los casos concretos. En este sentido, no desconozco
la validez de la tesis de principio de que, cuando la norma en sí misma es
compatible con la Convención, las violaciones de ésta a que pudiere conducir su
aplicación, no invalidarían la norma misma, sino constituirían violaciones de
conducta, independientes de aquélla. Sin embargo, esta tesis de principio
requiere una matización importante: mi opinión es la de que, en ciertas
hipótesis, aun y cuando la norma no implique " necesariamente " una
aplicación violatoria de la Convención, en cuyo caso sería evidente que estaría
viciada en sí misma, también sería incompatible con aquélla cuando, por lo
defectuoso o vago de su texto, o por los propósitos o criterios que
objetivamente lo inspiran, su aplicación "normal" y
"previsible" conduciría a una tal violación, porque es obvio que esta
sería la conducta " querida " por la propia norma. De este modo, al
analizar la consulta del Gobierno de Costa Rica, tendré en cuenta este aspecto,
para mí importante, de los criterios de interpretación pertinentes.
II. Sobre los Principios de Igualdad y no
Discriminación
8. En general, comparto las razones de la
opinión de la mayoría sobre los ámbitos diferentes de aplicación que
corresponden a los artículos 1.1 y 24 de la Convención, el primero al
establecer y determinar los principios de igualdad y de no discriminación que
integran específicamente los derechos consagrados en la misma, el segundo al
crear una especie de derecho autónomo a la igualdad y a la no discriminación,
que opera como criterio de todos los derechos subjetivos, es decir, inclusive
de los no fundamentales o no consagrados en la Convención; así como la
conclusión de principio de que no toda desigualdad o distinción es ilegítima
ni, por ende, discriminatoria, para cuya determinación hay que acudir a
criterios más o menos objetivos de razonabilidad, proporcionalidad y justicia
(v. opinión ppal., párrs. 53 a 59). Sin embargo, para fundamentar de una más
objetiva y clara la aplicación de conceptos necesariamente indeterminados como
los aludidos, me parece útil agregar las siguientes consideraciones
aclaratorias:
9. En primer lugar, esa misma diferencia de
supuestos y ámbitos de aplicación sugiere la necesidad de establecer si los
criterios de igualdad y de no discriminación de la disposición genérica del
artículo 1.1, son o no los mismos del artículo 24; porque podría argumentarse
que no son igualmente importantes los derechos y libertades fundamentales,
garantizados directamente por la Convención, y los demás derechos subjetivos,
librados a la jurisdicción interna de cada Estado, por lo que las desigualdades
o discriminaciones posibles respecto de unos y otros no revestirían igual
gravedad. Sin embargo, considero que, a pesar de esas diferencias de grado o
intensidad entre unos y otros derechos, no hay razón válida para dar a los
conceptos de igualdad y de no discriminación contenidos distintos en un caso y
en el otro: en primer lugar, porque la Convención no los definió de manera
diversa, sino que simplemente, en el artículo 24 del todo no los definió, lo
cual hace suponer que simplemente aludió al contenido que sí está definido en
el artículo 1; en segundo, porque el artículo 24 sí consagra la igualdad y la
no discriminación como derechos autónomos protegidos por la Convención, lo cual
implica que, como tales, son derechos fundamentales garantizados por el Derecho
Internacional, lo que hace que ellos mismos estén calificados por el artículo 1
y que no haya ninguna justificación para afirmar que no lo estén con igual
extensión e intensidad. Dicho de otra manera, los Estados Partes de la
Convención, al comprometerse "a respetar los derechos y libertades
reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona
que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna...",
asumieron también esa obligación en relación con el derecho autónomo a la
igualdad y no discriminación consagrado por el artículo 24 de la misma, de
manera que no existe ninguna razón para suponer que los conceptos de igualdad y
de no discriminación de este último sean menos precisos ni más flexibles que
los del artículo 1.
10. En segundo lugar, parece claro que los
conceptos de igualdad y de no discriminación se corresponden mutuamente, como
las dos caras de una misma institución: la igualdad es la cara positiva de la
no discriminación, la discriminación es la cara negativa de la igualdad, y
ambas la expresión de un valor jurídico de igualdad que está implícito en el
concepto mismo del Derecho como orden de justicia para el bien común. La
igualdad penetró en el Derecho Internacional cuando ya el Derecho Constitucional,
donde nació, había logrado superar el sentido mecánico original de la
"igualdad ante la ley", que postulaba un tratamiento idéntico para
todos en todas las situaciones y que llegó en su aplicación a merecer el
calificativo de "la peor de las injusticias", y sustituirlo por el
concepto moderno de la "igualdad jurídica", entendido como una medida
de justicia, que otorga un tratamiento razonablemente igual a todos los que se
encuentren en igualdad de circunstancias, sin discriminaciones arbitrarias y reconociendo
que los desiguales merecen un trato desigual. En este sentido, la
"igualdad jurídica" postula un derecho de los hombres a participar
del bien común en condiciones generales de igualdad, sin discriminaciones, y la
no discriminación implica esa misma igualdad jurídica desde el punto de vista
del derecho a no ser tratado con desigualdad, valga decir, a no ser objeto de
distinciones, deberes, cargas o limitaciones injustas, irrazonables o
arbitrarias. El peso de las desigualdades ha hecho que, por razones históricas,
la igualdad jurídica se defina en el Derecho Internacional a través,
fundamentalmente, del concepto de no discriminación.
11. Este concepto de no discriminación se
encuentra, si no definido, calificado en la Convención Americana únicamente en
el artículo 1.1, según el cual
Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos
1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los
derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación
alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas
o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica,
nacimiento o cualquier otra condición social.
12. La formulación literal de ese principio en
el texto de la Convención ("sin discriminación alguna", "sem
discriminacao alguma", "without any discrimination", "sans
distinction aucune" en los textos español, portugués, inglés y francés),
obliga a plantearse la cuestión en términos semejantes a los que llevaron al
Tribunal Europeo de Derechos Humanos a la siguiente argumentación doctrinaria,
la que se cita en el párrafo 56 de la opinión de mayoría y que transcribo:
10. A pesar de la formulación muy
general de su versión francesa "sans distinction aucune" (sin
distinción alguna), el artículo 14 no prohíbe toda diferencia de trato en el
ejercicio de los derechos y libertades reconocidos. Esta versión debe leerse a
la luz del texto, más restringido, de la versión inglesa "without
discrimination" (sin discriminación). Además, y sobre todo, se llegaría a
resultados absurdos si se diese al artículo 14 una interpretación tan amplia
como la que su versión francesa parece implicar. Se llegaría así a considerar
contrarias al Convenio cada una de las numerosas disposiciones legales o
reglamentarias que no aseguran a todos una completa igualdad de trato en el
goce de los derechos y libertades reconocidos. Ahora bien, las autoridades
nacionales competentes se ven a menudo frente a situaciones o problemas cuya
diversidad reclama soluciones jurídicas distintas; ciertas desigualdades de
derecho, además, no tienden sino a corregir desigualdades de hecho. En
consecuencia, la interpretación extensiva arriba citada no puede adoptarse.
Importa, por tanto, buscar
los criterios que permitan determinar si una diferencia de trato dada,
relativa, por supuesto, al ejercicio de uno de los derechos y libertades
reconocidas, contraviene o no el artículo 14. A este respecto, el Tribunal,
siguiendo en la materia los principios que se deducen de la práctica judicial
de un gran número de países democráticos, considera que la igualdad de trato
queda violada cuando la distinción carece de justificación objetiva y
razonable. La existencia de una justificación semejante debe apreciarse en
relación con la finalidad y los efectos de la medida examinada en atención a
los principios que generalmente prevalecen en las sociedades democráticas. Una
diferencia de trato en el ejercicio de un derecho consagrado por el Convenio no
sólo debe perseguir una finalidad legítima: el artículo 14 se ve también
violado cuando resulta claramente que no existe una razonable relación de
proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida.
Al indagar si, en un caso
determinado, ha habido o no distinción arbitraria, el Tribunal no puede ignorar
los datos de hecho y de derecho que caractericen la vida de la sociedad en el
Estado que, en calidad de Parte Contratante, responde de la medida impugnada.
Al proceder así, no ha de sustituirse a las autoridades nacionales competentes,
con olvido del carácter subsidiario del mecanismo internacional de garantía
colectiva instaurado por el Convenio. Las autoridades nacionales siguen siendo
libres de elegir las medidas que estimen apropiadas en las materias regidas por
el Convenio. El control del Tribunal no se refiere sino a la conformidad de
estas medidas con las exigencias del Convenio. " [Eur.Court H.R., Case
" relating to certain aspects of the laws on the use of languages in
education in Belgium " (Merits), judgment of 23rd July 1968, pág.
34]."
13. A fin de facilitar una clara diferenciación
objetiva entre las discriminaciones arbitrarias, proscritas por la Convención,
y las distinciones legítimas, que pertenecen íntegramente a la competencia de
cada Estado y que no son susceptibles de generar normas incompatibles ni, en su
caso, conductas violatorias de los derechos humanos consagrados en la
Convención, considero que el concepto de discriminación, cuya definición
general en la opinión de mayoría comparto, debe calificarse en función de tres
criterios básicos, que llamaré de "razonabilidad", en función de la
naturaleza y fin del derecho o institución que califique; de
"proporcionalidad ", en relación con los principios y valores
entrañados en la totalidad del ordenamiento al que ese derecho o institución
pertenezca; y de "adecuación", a las circunstancias - históricas,
políticas, económicas, culturales, espirituales, ideológicas, etc.- de la
sociedad en que opera.
14. De acuerdo con el criterio de
"razonabilidad", una distinción, por alguno de los motivos enumerados
en el artículo 1.1 de la Convención o de los similares implicados en él, sería
discriminatoria y, por ende, ilegítima, cuando fuere contraria a los principios
de la recta razón, de la justicia y del bien común, aplicados razonablemente a
la norma o conducta correspondiente, en función de la naturaleza y fines del
derecho o institución a que esa norma o conducta se refieren. La calificación de
esos criterios de razonabilidad en cada caso concreto, es tarea de
determinación que debe hacerse al interpretar y aplicar el derecho, utilizando,
eso sí, mecanismos lo más objetivos posibles, ajustados a aquellos principios.
15. De acuerdo con el criterio de
"proporcionalidad", una distinción, aún siendo razonable en función
de la naturaleza y fines del derecho o institución específicos de que se trate,
sería discriminatoria si no se adecúa a la posición lógica de ese derecho o
institución en la unidad de la totalidad del ordenamiento jurídico
correspondiente, es decir, si no encaja armónicamente en el sistema de
principios y valores que caracterizan objetivamente ese ordenamiento como un
todo. De este modo, una distinción razonable en materia de concesión de la
nacionalidad, que podría justificarse objetivamente de conformidad con la
naturaleza y fines de esa concreta institución, podría siempre ser
discriminatoria y, por ende, ilegítima, si, examinada a la luz de los
principios y valores de la Convención como un todo, resultara contradictoria
con los mismos, como ocurriría, por ejemplo, si se fundara en criterios de
discriminación racial, porque éstos están repudiados de una manera absoluta por
el Derecho Internacional.
16. Finalmente, de acuerdo con el criterio de
"adecuación", una distinción, aun razonable y proporcionada con base
en los razonamientos de los dos párrafos anteriores, todavía puede resultar
discriminatoria e ilegítima con vista de las circunstancias relativas
-históricas, políticas, económicas, sociales, culturales, espirituales,
ideológicas, etc.- de la concreta sociedad en que las normas o conductas
cuestionadas se producen o producen sus efectos. En este sentido es posible que
unas determinadas limitaciones o preferencias, por ejemplo, por razones de
nivel educativo, razonables, proporcionadas y justificables en una sociedad
desarrollada en ese campo, podrían resultar inaceptables en una con un alto
grado de analfabetismo: obviamente, a la luz de los principios democráticos no
podría calificarse igual la exigencia de saber leer y escribir para poder
elegir o ser electo, en una sociedad en que la gran mayoría de la población es
analfabeta, que en una en que no lo es.
III. Aplicación de lo Anterior a la Consulta
en General
17. En primer lugar, concuerdo con la mayoría en
no albergar dudas sobre el derecho soberano del Estado de Costa Rica para
conferir o negar a cualquier extranjero el otorgamiento de su nacionalidad, ni,
por ende, para imponer condiciones de residencia o domicilio, o de vinculación
efectiva y perdurable a la nación. En este sentido, no imagino ninguna razón
válida para examinar, mucho menos para objetar, desde el punto de vista de los
derechos humanos, las condiciones y plazos generales de domicilio o residencia
propuestos, ni tampoco los vigentes. Aunque acaso no esté de más decir que los
plazos de residencia de la Constitución costarricense actual suenan más
razonables que los propuestos, a la luz de las tendencias universales en
materia de derechos humanos; son incluso más extensos que los de la gran
mayoría de las constituciones del Continente.
18. En segundo lugar, también concuerdo con la
mayoría en que no pueden calificarse de ilegítimas las desigualdades o
distinciones resultantes, tanto de la Constitución actual [art. 14, incs. 2),
3) y 4)], como de las reformas propuestas [art. 14, incs. 2) y 3)], al fijar
plazos de privilegio para la naturalización de los centroamericanos,
iberoamericanos y españoles, en relación con los establecidos para los demás extranjeros.
Porque, como se dice en el párrafo 61 de la opinión principal, parece claro que
es conforme con la naturaleza y fines del otorgamiento de la nacionalidad,
facilitarla en favor de aquellos que objetivamente tienen con los
costarricenses, lazos históricos, culturales y espirituales mucho más
estrechos, los cuales hacen presumir su más sencilla y rápida incorporación a
la comunidad nacional y su más natural identificación con las creencias,
valores e instituciones de la tradición costarricense, que el Estado tiene el
derecho y el deber de preservar.
19. Por la misma razón, comparto asimismo la
consideración de que es razonable y legítima la distinción que se hace entre
los centroamericanos, iberoamericanos y españoles de origen y los naturalizados,
pero no la reticencia de la mayoría reflejada en el párrafo 61 de la misma
opinión principal, porque cabe, a mi juicio, suponer que, en general, la
incorporación e identificación de los naturales de naciones hermanas en la
historia, la cultura, el lenguaje, la religión, las tradiciones, las
instituciones y los defectos mismos, habrá de producirse de manera más
espontánea y natural. Esto puede no ser tan cierto para otros países y
comunidades, pero en el caso de la centroamericana y de la más amplia iberoamericana,
incluyendo a España, es una realidad histórica permanente y tangible, lo más
cercano imaginable a una sola nación y a una sola nacionalidad separada pero no
dividida por circunstancias contingentes. Reconocer jurídicamente esa
comunidad, es tan legítimo como otorgar la nacionalidad a los hijos de los
nacionales nacidos en el extranjero, porque en ambos casos la identidad
nacional les viene de cuna: ¡"lo que natura no da, Salamanca no lo
presta" ; como reza el refrán español decantado por una tradición secular!
20. Sin embargo, quizás no estaría de más
consignar una inquietud complementaria: la de que, en aras de un ajuste más
cabal del ordenamiento costarricense a la naturaleza y fines de la
nacionalidad, sería deseable que se dejara a la legislación ordinaria la
posibilidad de prever excepciones a la rigidez del sistema, que se hicieran
cargo de circunstancias especiales, como podrían ser, por ejemplo, las de
extranjeros naturalizados en aquellos países desde su niñez o residentes desde
su niñez en ellos, los cuales debe suponerse que han asimilado la cultura y los
valores de su comunidad prácticamente con igual intensidad que los naturales.
21. Cosa muy diferente me parece, en disidencia
con la opinión principal, la inclusión que el proyecto de reformas hace, en el
artículo 15 de la Constitución, de rigurosos requisitos adicionales para
obtener la nacionalidad costarricense: concretamente, los de conocer el idioma
español y someterse a un examen comprensivo (sic) acerca de la historia del país
y sus valores, requisitos que analizo a continuación a la luz de la
interpretación, dada por la mayoría y desarrollada más extensamente por mí, a
los principios de igualdad y de no discriminación, en relación con el derecho a
la nacionalidad.
22. En lo que dice a la exigencia, que el
proyecto de reformas incluye textualmente, de "hablar, leer y escribir el
idioma español", la primera cuestión a examinar es la de si esa exigencia
no constituye una "discriminación por motivos de...idioma", proscrita
expresamente por el artículo 24 y conforme a los criterios del artículo 1.1 de
la Convención, en el sentido ya expuesto de una "discriminación
irrazonable y desproporcionada" conforme a la naturaleza y fin del derecho
a la nacionalidad, a su inserción en la totalidad del Derecho de la Convención
y a las circunstancias de la sociedad en que está destinada a operar.
23. En principio comparto la inquietud expuesta
en el proyecto de reforma constitucional consultado, de que, siendo el español
el idioma oficial del país, es deseable que todos los costarricenses lo
conozcan y puedan comunicarse en él. Sin embargo, la igualdad y la no
discriminación no pueden operar en el vacío ni, por lo tanto, en el abandono de
las condiciones concretas de la sociedad en que viven. En este sentido, mi
preocupación surge del hecho de que entre los propios naturales del país, hay
personas y comunidades importantes que no conocen el idioma español, o que no
lo conocen bien, y que inclusive no lo hablan como lengua nativa: comunidades
indígenas que, aunque pequeñas y aisladas, conservan sus lenguas ancestrales y
hasta se resisten a aprender o a tener que utilizar la oficial; y una
importante comunidad de costarricenses de origen jamaicano, que conservan su
lengua y muchos de los cuales tienen al menos dificultades para desenvolverse
correctamente en español. Por cierto que el Estado costarricense, imbuído de la
conveniencia y hasta del deber de preservar las culturas autóctonas y los
derechos de las minorías en el país, tiene en curso programas de enseñanza y de
promoción de la cultura en las lenguas indígenas, así como, reconociendo su
realidad cultural, ha provisto a tribunales y a oficinas públicas con
intérpretes oficiales de esas lenguas nativas o minoritarias.
24. Con todo, no parece irrazonable, ni
desproporcionado, ni arbitrario, que se imponga a quien quiere obtener la
nacionalidad costarricense un conocimiento del idioma oficial suficiente para
comunicarse en él, sin el cual le sería punto menos que imposible convivir,
asimilar su cultura y tradición, comprender y cumplir sus deberes ciudadanos y
legales, ejercer sus derechos, en suma, incorporarse plenamente a la nación,
conforme a la excelente definición constitucional del domicilio como
"residencia y vinculación, efectivas y estables, a la comunidad
nacional" [art. 15 párr. 2 Const.].
25. Lo que sí constituiría, a mi juicio, una
contradicción con el Derecho de los Derechos Humanos, y específicamente una
discriminación en los términos de la Convención, sería que se llevara esa
exigencia de lenguaje a los extremos del proyecto consultado: "saber
hablar, leer y escribir el idioma español" [art. 15 proyecto]; porque no
es razonable, en función de la naturaleza y fin del instituto de la
nacionalidad, tal como se describen en esta y la opinión principal, limitar ese
privilegio por razones de nivel educativo - que poco o nada tiene que ver con
la incorporación a la comunidad nacional- ; y porque, además, a la luz del
sentido claramente restrictivo y desconfiado que el proyecto confiesa, así como
del ambiente de que ha sido rodeado desde antes de su nacimiento y del contexto
mismo de las reformas propuestas, es razonable esperar, en su aplicación
previsible y normal, un ejercicio riguroso de criterios académicos,
instrumentados para reducir la concesión de la nacionalidad a personas de alta
calidad intelectual y, quizás, hasta de una heroica osadía. En este sentido,
disiento de los razonamientos expuestos en el párrafo 63 de la opinión
principal.
26. Similares razones, relativas, tanto a la
norma en sí, como a su aplicación previsible y normal, me llevan a expresar, en
disidencia también con las razones de la mayoría, en el mismo párrafo 63 de la
opinión principal, que la proposición contenida en el proyecto de exigir, como
condición para el otorgamiento de la naturalización, la presentación de un
"examen comprensivo sobre la historia del país y sus valores", me
resulta irrazonable y desproporcionada y, por ende, discriminatoria en el
sentido prohibido por la Convención. El recuerdo de prácticas semejantes para
el otorgamiento del voto en los Estados Unidos (conocer la Constitución), que
permitieron por años la exclusión de los negros del Sur, prácticas que
finalmente la Corte Suprema de Justicia de ese país declaró inconstitucionales,
por discriminatorias, me releva de mayor comentario.
IV. Aplicación a la Naturalización por Matrimonio
27. He concurrido con la mayoría, por sus mismas
razones, expuestas en los párrafos 64 a 67 de la opinión principal, en la
conclusión N 5 [N 5(a) de esta opinión separada], de que, tanto la Constitución
en su texto vigente [art. 14, inc. 5)], como la reforma propuesta [art. 14 inc.
4)] incurren en una discriminación ilegítima y, por ende, contraria a los
artículos 24 y 17.4 de la Convención, al restringir el privilegio de la llamada
naturalización por matrimonio " a la mujer extranjera que case con
costarricense, negándosela en idénticas circunstancias al varón, sin ninguna
justificación aceptable desde el punto de vista de los derechos humanos. En
este aspecto, me he limitado a recoger en el voto de mi propia opinión, el
reconocimiento que se hace acertadamente en el párrafo 67 de la principal, en
el sentido de que la moción sustitutiva sugerida por la Comisión Dictaminadora,
supera satisfactoriamente esa discriminación [conclusión N 5(b), supra].
28. En cambio, no comparto las razones ni las
conclusiones de la opinión principal relativas o otros aspectos de la
regulación que se propone para la naturalización por matrimonio, tanto en el
proyecto de reforma constitucional como en la moción sustitutiva objetos de la
consulta [arts. 14, inc. 5) Const., inc.4) proyecto y moción]:
CONSTITUCIÓN VIGENTE:
Artículo 14. Son costarricenses por naturalización:
. . .
5) La mujer extranjera que al
casar con costarricense pierda su nacionalidad o que manifieste su deseo de ser
costarricense;
PROYECTO:
Artículo 14. Son costarricenses por naturalización:
. . .
4) La mujer extranjera que al casar con costarricense pierda su
nacionalidad o que luego de estar casada dos años con costarricense y de
residir por el mismo
período en el país, manifieste su deseo de adquirir nuestra
nacionalidad;"
29. En resumen, tanto la norma constitucional
vigente como la contenida en el proyecto de reforma, aparte de limitar a la
mujer el derecho al privilegio de la naturalización por matrimonio, establecen
dos hipótesis diferentes:
a) la
'forzosa', de la mujer extranjera que, al casar con costarricense, pierde su
nacionalidad, a la cual en ambos casos se le otorga una naturalización
incondicionada y automática;
b) la
'voluntaria', de la mujer extranjera que no pierde su nacionalidad, a la cual
ambos textos le confieren una opción de naturalización. En esta hipótesis, el
proyecto de reforma simplemente agrega requisitos nuevos, de dos años de
matrimonio y de residencia en el país, concurrentemente [v. opinión principal,
párr. 44];
30. Sin embargo, en el texto de la moción de la
Comisión Dictaminadora claramente se observa, y las actas confirman que el
cambio fue intencional:
a) Que los
citados requisitos adicionales de dos años de matrimonio y de residencia en el
país, lo mismo que el original de optar por la nacionalidad costarricense,
resultarían aplicables a la que he denominado naturalización 'forzosa' -que ya
no lo sería-, del cónyuge extranjero que pierde su nacionalidad, y que por este
motivo quedaría como apátrida mientras no haya cumplido los plazos citados [v.
opinión principal, párrs. 45 a 47];
b) Que, en
virtud de esa misma concurrencia de requisitos, la moción elimina totalmente la
hipótesis de la naturalización 'voluntaria', es decir, la del cónyuge
extranjero que no pierde por causa del matrimonio su nacionalidad, el cual
entonces quedaría " desaforado ", sometido a los trámites y requisitos
normales de toda otra naturalización [v. opinión principal, párr. 48].
31. En esta materia, mi primera disidencia con
la mayoría consiste en que, si bien reconozco que no existe una obligación
específicamente exigible del Estado de Costa Rica a otorgar un determinado
privilegio para la naturalización por matrimonio, sin embargo, considero que,
al haberla otorgado con la amplitud que lo hace la Constitución en su texto
actual [v. N 29, supra], entran en juego una serie de principios
sustantivos y de criterios de interpretación que rechazan la posibilidad de
restringirla. En este sentido, me remito a lo dicho sobre el carácter
progresivo y la fuerza expansiva de los derechos humanos [supra, N 3 ss.], en
virtud de los cuales resultaría que el derecho a la nacionalidad, consagrado
por el artículo 20.1 de la Convención, incorpora los contenidos históricos
contingentes que el Estado libremente le dio, si no en todos los casos, porque
creo que en esta materia los criterios de razonabilidad, proporcionalidad,
igualdad y no discriminación son necesariamente relativos y variables, sí en
tratándose de la naturalización por causa de matrimonio, porque en ésta
confluyen otros principios de contenido y aun deberes asumidos por los Estados,
como los que se establecen en el artículo 3 de la Convención sobre la
Nacionalidad de la Mujer Casada, de 1957, según el cual:
Artículo 3:
1. Los Estados contratantes
convienen en que una mujer extranjera casada con uno de sus nacionales podrá
adquirir, si lo solicita, la nacionalidad del marido, mediante un procedimiento
especial de naturalización privilegiada, con sujeción a las limitaciones que
puedan imponerse por razones de seguridad y de interés público.
2. Los Estados contratantes
convienen en que la presente Convención no podrá interpretarse en el sentido de
que afecte a la legislación o a la práctica judicial que permitan a la mujer
extranjera de uno de sus nacionales adquirir de pleno derecho, si lo solicita,
la nacionalidad del marido.
32. La aplicabilidad de esos principios al caso
en estudio se realiza, a mi juicio, al penetrar en la Convención, a través del
artículo 29, como medios de interpretación, no solamente para encauzar los
criterios de razonabilidad aplicables a los principios de igualdad y de no
discriminación por motivos de sexo o de condición social (el matrimonio lo es
evidentemente), [arts. 24 y 1.1 Convención Americana; v. supra, N 8
ss.], sino también, y finalmente, para enriquecer el contenido mismo de los
derechos de protección a la familia del artículo 17.1 y .2 de la misma, que
parecen postular claramente la unidad social y jurídica del matrimonio, como
base de la propia unidad familiar.
33. En consecuencia, mi opinión disidente, en la
hipótesis dicha, lo es en el sentido de que el privilegio de la naturalización
voluntaria por causa de matrimonio, por lo menos a favor de la mujer, configura
ya, en la Constitución, un derecho reflejo o interés legítimo, si bien no
exigible en sí mismo, positivamente, al menos reclamable mediante la
impugnación de lo que lo perjudique o limite sin justificación suficiente, como
se me aparece el caso de las reformas propuestas en este extremo, al imponer
una nueva restricción de dos años de matrimonio y residencia para hacer posible
la naturalización, sin que tal restricción haya encontrado una fundamentación
objetivamente convincente. En este sentido, disiento de la conclusión anunciada
en el párrafo 48 de la opinión principal, que desembocó en el voto N 1 de la
mayoría [v. mi voto N 6(b)].
34. Tengo que confesar que detrás de todo esto
se podría entrever una cierta aparente contradicción: ¿por qué puedo, por una
parte, aceptar como legítimo que el Estado endurezca condiciones para otorgar
la nacionalidad, en general, por ejemplo, aumentando los plazos de residencia exigidos,
mientras por otra afirmo un derecho a que no se endurezcan, ni siquiera con el
establecimiento de plazos cortos de matrimonio o residencia, las condiciones
privilegiadas del cónyuge extranjero, pierda o no pierda éste por causa de su
matrimonio, su nacionalidad anterior? La verdad es, que aparte de las razones
objetivas, y, a mi juicio, claras, que anclan la naturalización por matrimonio,
más que en el derecho a la nacionalidad en sí, en el mismo pero visto en
función del derecho a la unidad familiar, en definitiva se impone también, en
la mente del juez, una serie de valores y criterios de valor personal, que no
son, sin embargo, tan subjetivos como parece, porque están vinculados a un
acervo cultural compartido. En efecto, no hace falta mayor argumento para
declarar, con seguridad de coincidir, que la unidad conyugal es un derecho y un
deber fundamentales en nuestras sociedades; que un elemento importante de esa
unidad es la igualdad de oportunidades de los cónyuges, y de esa igualdad su
derecho a una misma nacionalidad; y que no es igual la discrecionalidad de que
goza el Estado para dar, restringir o negar el privilegio de su nacionalidad a
cualquier extranjero, que la obligación, o la casi obligación en que está, de
poner ese status a disposición de quien funda con uno de sus naturales una
familia, declarada por todos los instrumentos nacionales e internacionales,
núcleo y fundamento de la sociedad.
35. En el caso de las modificaciones propuestas
por la Comisión Dictaminadora en su moción sustitutiva del artículo 14 inciso
4) del proyecto, se plantea, en primer lugar, una agravación, a mi juicio,
claramente irrazonable, desproporcionada y discriminatoria, en daño del cónyuge
extranjero que por causa del matrimonio pierde su nacionalidad, al que sin una
justificación adecuada al perjuicio, se le deja en condición de apátrida, por
menos durante los dos años de matrimonio y residencia que el proyecto propone.
Como dije, el hecho cierto de que esa apatridia no sería directamente imputable
al Estado de Costa Rica, sino al de la nacionalidad original, no le quita al
primero cierta responsabilidad, derivada del compromiso genérico que le cae,
como miembro de la comunidad internacional, de procurar progresivamente la
eliminación de tal "limbo jurídico", ni, sobre todo, la más
específica de no agravarlo, retirando la concesión que ya otorgó, generosa al
principio, pero vinculante después, a favor de quien resulta condenado a ese
limbo por el hecho de contraer matrimonio con una costarricense. Nuevamente, la
aplicación de los criterios de interpretación principistas y finalistas
enunciados atrás [v. supra, No. 2 ss.], me permite arribar a la
conclusión de que las modificaciones propuestas son contrarias al derecho a la
nacionalidad del artículo 20.1 de la Convención, en función de los de
protección a la familia del artículo 17.1 y.2 y de los principios de igualdad y
de no discriminación de los artículos 1.1 y 24. En este sentido, formalmente
disiento de la conclusión anunciada en el párrafo 48 de la opinión principal
que se tradujo en general en la conclusión N 1 de la misma [v. mi voto N 6(c)].
36. En segundo lugar, la moción de la Comisión
Dictaminadora, al excluir del derecho preferente a la naturalización por
matrimonio, como se dijo, al cónyuge extranjero que no pierda por causa del
mismo su nacionalidad [v. supra, N 30(b) y opinión ppal. párr. 47],
crearía a mi juicio una aún más patente discriminación, totalmente
injustificada, hija sólo de la casualidad, en perjuicio de personas que no
merecen ninguna calificación diferente desde el punto de vista del otorgamiento
de la nacionalidad costarricense, porque es obvio que la preferencia de unas y
la posposición de las otras no tienen nada que ver con su mayor o menor
asimilación a la comunidad nacional, que es, en último término, el único
criterio razonable para fundamentar distinciones legítimas en esta materia. En
este punto, pues, considero que la moción sí es discriminatoria e incompatible
con los artículos 20.1, 24 y 1.1 de la Convención. Nuevamente disiento del
párrafo 48 y de la conclusión No. 1 de la opinión principal [v. mi voto N
6(d)].
R. E. PIZA E.
CHARLES MOYER
Secretario
[i] Me doy
cuenta, desde luego, que la legislación propuesta hace posible que estos
individuos adquieran la nacionalidad costarricense después de haber residido en
el país por un período de siete años. Mi punto es, sin embargo, que colocar a
los centroamericanos, iberoamericanos y españoles por naturalización en la
misma categoría que a todos los otros extranjeros y darle una posición
preferencial a los centroamericanos, iberoamericanos y españoles por
nacimiento, es desconocer los muchos años de residencia en estos países de los
ciudadanos naturalizados y su especial vinculación a estas regiones favorecidas
por la legislación propuesta.
Ficha Técnica: Propuesta de Modificación a la Constitución Política de Costa Rica Relacionada con la Naturalización
Solicitante:
Gobierno de Costa Rica
Palabras Claves: Igualdad, Nacionalidad, No discriminación
Otros
Convención Americana: Artículo 17 ( Protección a la Familia) , Artículo 20 (Derecho a la nacionalidad) , Artículo 24 (Igualdad ante la ley)
Otro(s) tratado(s) interamericano(s) No se consigna
Otros Instrumentos: No se consigna
Preguntas formuladas
II. DISPOSICIONES QUE DEBEN SER ANALIZADAS EN LA DETERMINACIÓN DE COMPATIBILIDAD:
a) Legislación interna:
1) Texto actual de los artículos 14 y 15 de la Constitución Política de Costa Rica:
Artículo 14. Son costarricenses por naturalización:
1. Los que han adquirido esta calidad en virtud de leyes anteriores;
2. Los nacionales de los otros países de Centro América, de buena conducta y con un año de residencia en la República por lo menos, que manifiesten ante el Registro Civil su decisión de ser costarricenses;
3. Los españoles o iberoamericanos por nacimiento que obtengan la carta respectiva ante el Registro Civil, siempre que hayan tenido su domicilio en el país durante los dos años anteriores a su solicitud;
4. Los centroamericanos, españoles e iberoamericanos que no lo sean por nacimiento y los demás extranjeros que hayan estado domiciliados en Costa Rica por el término mínimo de cinco años inmediatamente anteriores a la solicitud de naturalización, de acuerdo con los requisitos que indique la ley;
5. La mujer extranjera que al casar con costarricense pierda su nacionalidad, o que manifieste su deseo de ser costarricense;
6. Quienes reciban la nacionalidad honorífica de la Asamblea Legislativa.
Artículo 15. El que solicite naturalizarse debe acreditar de previo su buena -conducta, demostrar que tiene oficio o medio de vivir conocido y prometer que residirá en la República de modo regular.
Para los efectos de la naturalización, el domicilio implica residencia y vinculación, estables y efectivas, a la comunidad nacional, de acuerdo con la reglamentación que establezca la ley.
2) Reformas propuestas por la Comisión Especial de la Asamblea Legislativa en dictamen rendido con fecha 22 de junio de 1983.
Artículo 14.- Son costarricenses por naturalización:
1. Los que han adquirido esa calidad en virtud de leyes anteriores;
2. Los nacionales de otros países de Centroamérica, españoles e iberoamericanos por nacimiento, con cinco años de residencia oficial en el país, y que cumplan con los demás requisitos que fije la ley;
3. Los centroamericanos, españoles e iberoamericanos que no lo sean por nacimiento y los demás extranjeros que hayan residido oficialmente por un término mínimo de siete años y que cumplan con los demás requisitos que fije la ley;
4. La mujer extranjera que al casar con costarricense pierda su nacionalidad o que luego de estar casada dos años con costarricense y de residir por ese mismo período en el país, manifieste su deseo de adquirir nuestra nacionalidad; y
5. Quienes reciban la nacionalidad honorífica de la Asamblea Legislativa.
Artículo 15.- Quien solicite naturalizarse debe acreditar su buena conducta, demostrar que tiene oficio o medio de vivir conocido, que sabe hablar, escribir y leer el idioma español. Se someterá a un examen comprensivo acerca de la historia del país y sus valores, debiendo, asimismo, prometer que residirá en el territorio nacional de modo regular y jurar que respetará el orden constitucional de la República.
Por medio de ley se establecerá los requisitos y la forma para tramitar la solicitud de naturalización.
3) Moción de Reforma al inciso 4 del artículo 14 de la Constitución que presentan los diputados dictaminadores:
La persona extranjera que al casarse con costarricense pierda su nacionalidad y luego de estar casada dos años con costarricense y de residir durante ese mismo período en el país, manifiesta su deseo de adquirir la nacionalidad del cónyuge.
b) Artículos de la Convención:
Los textos legales arriba mencionados deben ser comparados con los siguientes artículos de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, a efecto de determinar su compatibilidad:
Artículo 17. Protección a la familia
Párrafo 4. Los Estados Partes deben tomar medidas apropiadas para asegurar la igualdad de derechos y la adecuada equivalencia de responsabilidades de los cónyuges en cuanto al matrimonio, durante el matrimonio y en caso de disolución del mismo. En caso de disolución, se adoptarán disposiciones que aseguren la protección necesaria a los hijos, sobre la base única del interés y conveniencia de ellos.
Artículo 20. Derecho a la Nacionalidad
1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad.
2. Toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació si no tiene derecho a otra.
A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiarla.
Artículo 24. Igualdad ante la Ley
Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.
III. PREGUNTAS ESPECÍFICAS SOBRE LAS CUALES SE BUSCA LA OPINIÓN DE LA CORTE:
1. Si existe alguna incompatibilidad entre las reformas propuestas y las disposiciones citadas de la Convención Interamericana de Derechos Humanos.
En una forma específica, dentro del contexto de la pregunta anterior, estima que deben contestarse las siguientes preguntas:
1. Se afecta en alguna forma el derecho de toda persona a tener una nacionalidad estipulado en el artículo 20, párrafo primero de la Convención, con las modificaciones proyectadas a los artículos 14 y 15 de la Constitución Política?
2. Es compatible la reforma propuesta al inciso 4 del artículo 14, según el texto propuesto en el dictamen, con el artículo 17, párrafo 4 de la Convención, en cuanto a igualdad entre los cónyuges?
3. Es compatible el texto de la moción acompañada por los Diputados a su dictamen para reforma de ese mismo inciso, con el párrafo primero del artículo 20 de la Convención?
Amicus curiae presentados
No se consigna
Competencia y Admisibilidad
13. Como la solicitud no se refiere a leyes vigentes sino a reformas propuestas a la Constitución, cabe preguntarse si la referencia en el artículo 64.2 a "leyes internas" incluye normas constitucionales y si un proyecto legislativo puede ser objeto de consulta a la Corte con fundamento en las disposiciones de dicho artículo.
14. La respuesta a la primera pregunta no admite duda: siempre que un convenio internacional se refiera a "leyes internas" sin calificar en forma alguna esa expresión o sin que de su contexto resulte un sentido más restringido, la referencia es para toda la legislación nacional y para todas las normas jurídicas de cualquier naturaleza, incluyendo disposiciones constitucionales.
15. La respuesta a la segunda pregunta es menos sencilla. La solicitud no plantea una consulta sobre una ley interna vigente. Se refiere a un proyecto de reforma constitucional, que no ha sido todavía aprobado por la Asamblea Legislativa, aunque sí admitido por ésta a discusión y aprobado por la Comisión correspondiente.
16. Debe tenerse presente que, según el artículo 64.1, la Corte sería competente para responder una solicitud de opinión consultiva, formulada por un Estado Miembro de la OEA, que involucrara el problema de la compatibilidad entre un proyecto de ley que tenga pendiente y la Convención. En esa hipótesis, por supuesto, la solicitud estaría concebida de forma diferente, aun cuando en el fondo se tratase de una idéntica materia.
18. Cualquier intento por entender el significado del artículo 64.2 en el sentido de que se refiere solamente a leyes vigentes, esto es, a leyes cuyo proceso de formación se haya perfeccionado, tendría como consecuencia que los Estados no podrían solicitar, según esa disposición, opiniones consultivas de la Corte sobre proyectos legislativos. Los Estados estarían, así, obligados a cumplir todo el procedimiento de derecho interno para la formación de las leyes, antes de poder solicitar la opinión de la Corte sobre su compatibilidad con la Convención u otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos.
22. Al determinar si el proyecto legislativo al cual se refiere la solicitud puede dar lugar a una opinión consultiva según el artículo 64.2, la Corte debe interpretar la Convención "de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin" [Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, artículo 31.1; Restricciones a la Pena de Muerte, supra 19, párr. no. 49].
25. En este sentido la Corte entiende que su función consultiva, enclavada dentro del sistema de protección de los derechos fundamentales, es tan amplia cuanto lo requiera la salvaguardia de tales derechos, pero ceñida a los límites naturales que la misma Convención le señala. Con esto lo que se quiere decir es que, de la misma manera como el artículo 2 de la Convención crea para los Estados Partes la obligación de "adoptar...las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos (los) derechos y libertades" de la persona humana, la función consultiva hay que entenderla con criterio amplio, encaminado también a hacer efectivos tales derechos y libertades.
26. Abstenerse, en consecuencia, de atender la solicitud de un Gobierno porque se trate de "proyectos de ley" y no de leyes formadas y en vigor, podría, en algunos casos, equivaler a forzar a dicho Gobierno a la violación de la Convención, mediante la adopción formal y posiblemente la aplicación de la medida legislativa, para luego acudir a la Corte en busca de la opinión. Este criterio no ayuda a "dar efecto" a la norma, es decir, no ayuda a la protección de los derechos y libertades fundamentales de los seres humanos.
27. La experiencia indica, además, que después de que una ley ha sido promulgada debe pasar no poco tiempo antes de que pueda ser derogada o anulada, aun cuando hubiere sido determinado que viola las obligaciones internacionales del Estado.
28. Habida consideración de lo anterior, la Corte estima que una interpretación restrictiva del artículo 64.2 que condujera a que los Estados sólo pudieran invocarlo para solicitar opiniones consultivas sobre leyes vigentes, limitaría indebidamente el servicio consultivo de la Corte.
Análisis de fondo
III. CUESTIONES RELATIVAS AL DERECHO A LA NACIONALIDAD
35. La nacionalidad puede ser considerada como el vínculo jurídico político que liga a una persona con un Estado determinado por medio del cual se obliga con él con relaciones de lealtad y fidelidad y se hace acreedor a su protección diplomática. Con distintas modalidades, la mayoría de los Estados han establecido la posibilidad de que personas que no tenían originalmente su nacionalidad puedan adquirirla posteriormente, en general, mediante una declaración de voluntad manifestada previo cumplimiento de ciertas condiciones. La nacionalidad, en estos casos, no depende ya del hecho fortuito de haber nacido en un territorio determinado o de nacer de unos progenitores que la tenían, sino de un hecho voluntario que persigue vincular a quien lo exprese con una determinada sociedad política, su cultura, su manera de vivir y su sistema de valores.
36. Siendo el Estado el que establece la posibilidad de adquirir la nacionalidad a quien originariamente era extranjero, es natural que las condiciones y procedimientos para esa adquisición sean materia que dependa predominantemente del derecho interno. Siempre que en tales regulaciones no se vulneren otros principios superiores, es el Estado que otorga la nacionalidad, el que ha de apreciar en qué medida existen y cómo se deben valorar las condiciones que garanticen que el aspirante a obtener la nacionalidad esté efectivamente vinculado con el sistema de valores e intereses de la sociedad a la que pretende pertenecer plenamente. Es igualmente lógico que sean las conveniencias del Estado, dentro de los mismos límites, las que determinen la mayor o menor facilidad para obtener la nacionalidad; y como esas conveniencias son generalmente contingentes, es también normal que las mismas varíen, sea para ampliarlas, sea para restringirlas, según las circunstancias. De ahí que no sea sorprendente que en un momento dado, se exijan nuevas condiciones, enderezadas a evitar que el cambio de nacionalidad sea utilizado como medio para solucionar problemas transitorios sin que se establezcan vínculos efectivos reales y perdurables que justifiquen el acto grave y trascendente del cambio de nacionalidad.
42. Estando la reforma, en general, orientada a restringir las condiciones para adquirir la nacionalidad costarricense por naturalización pero no a cancelar esa nacionalidad a ningún ciudadano que la disfrute en el presente o a prohibir el derecho a cambiarla, la Corte no encuentra que la misma esté formalmente en contradicción con el citado artículo 20 de la Convención. Aun cuando frente a hipótesis más complejas el artículo 20 ofrecería otras posibilidades de desarrollo, en el presente caso como ningún costarricense perdería su nacionalidad por efecto de la eventual aprobación de las reformas no hay campo para la infracción del párrafo primero. Igualmente a salvo queda el párrafo segundo de dicho artículo, puesto que en ninguna forma se afectaría el derecho de quien haya nacido en Costa Rica a ostentar la condición de nacional de ese país. Y, por último, habida cuenta de que la reforma no pretende privar de su nacionalidad a ningún costarricense ni prohibir o restringir su derecho a adquirir una nueva, tampoco puede considerarse que exista contradicción entre la reforma proyectada y el párrafo 3 del artículo 20.
43. Entre las propuestas de reforma hay una que, aunque no contradice directamente el artículo 20, sí plantea algunas cuestiones vinculadas con el derecho a la nacionalidad. Es la contenida en la moción de reforma al artículo 14 párrafo 4 del proyecto presentada por los diputados dictaminadores, según la cual, adquiere la nacionalidad costarricense
La persona extranjera que al casarse con costarricense pierda su nacionalidad y luego de estar casada dos años con costarricense y de residir durante ese mismo período en el país, manifiesta su deseo de adquirir la nacionalidad del cónyuge.
44. Sin entrar a considerar algunos aspectos del texto vinculados con el tema de la discriminación, que serán objeto de atención posterior (cf. infra capítulo IV), conviene destacar otros problemas que plantea la redacción propuesta. Dicho texto, en efecto, contrasta en más de un punto con el artículo 14 párrafo 5 de la Constitución vigente y el artículo 14 párrafo 4 del proyecto, según los cuales:
Artículo 14. Son costarricenses por naturalización:
. . .
5) La mujer extranjera que al casar con costarricense pierda su nacionalidad o que manifieste su deseo de ser costarricense;
Artículo 14. Son costarricenses por naturalización:
. . .
4) La mujer extranjera que al casar con costarricense pierda su nacionalidad o que luego de estar casada dos años con costarricense y de residir por el mismo período en el país, manifieste su deseo de adquirir nuestra nacionalidad;
Dichas disposiciones recogen el criterio de que la mujer extranjera que al casar con costarricense pierda su nacionalidad, adquiere en forma automática la costarricense, y sólo agregan determinados requisitos cuando no se da el presupuesto de la pérdida automática de la anterior nacionalidad.
45. En cambio, en el texto propuesto por los diputados dictaminadores es evidente que se produce una transformación sustancial en el dispositivo legal que nos ocupa, porque entonces todas las condiciones que se exigen resultan acumulativas y deben cumplirse en su totalidad para que se produzca la naturalización.
46. La primera consecuencia de esta reforma, así planteada, sería que la persona extranjera que al casar con costarricense pierda su nacionalidad, se convertiría automáticamente en apátrida por un período de dos años, por lo menos, ya que mientras no completara ese tiempo de matrimonio no habría cumplido uno de los requisitos concurrentes y por lo tanto obligatorio para la naturalización. Cabe hacer la reflexión, además, que ni siquiera hay la seguridad de que ese período de apatridia sea únicamente de dos años, pues como hay también otro requisito concurrente, que es la residencia en el país por el mismo período, podría resultar que la persona extranjera se ausentara temporalmente por circunstancias sobrevinientes, en cuyo caso seguiría siendo apátrida por tiempo indeterminado, hasta completar todos los requisitos establecidos conforme a este proyecto en forma concurrente.
47. De otra parte, puede mencionarse también que en el texto examinado la pérdida automática de la nacionalidad es uno de los requisitos concurrentes para la naturalización por razón del matrimonio, lo que deja sin precisión especial la situación de los extranjeros que casen con costarricenses y cuyas legislaciones no establezcan dicha consecuencia.
48. En tal sentido, la disposición propuesta por los diputados dictaminadores no crearía apatridia por sí misma, sino que ésta sería, en verdad, efecto de la ley del país del cónyuge afectado, que lo haría perder su nacionalidad por haber casado con costarricense. De ahí que no pueda afirmarse que dicha propuesta contradiga directamente el artículo 20 de la Convención.
IV. CUESTIONES RELATIVAS A LA DISCRIMINACIÓN
52. Tanto las disposiciones del proyecto sometido a la interpretación de la Corte, como el propio texto constitucional vigente, contienen diferencias de tratamiento respecto a las condiciones de adquisición de la nacionalidad costarricense por naturalización. En efecto, los párrafos 2 y 3 del artículo 14 del proyecto establecen plazos distintos de residencia oficial como requisito para la adquisición de la nacionalidad, según el aspirante tenga o no la nacionalidad por nacimiento de otros países de Centroamérica, España e Iberoamérica. Por su lado, el párrafo 4 del mismo artículo dispone ciertas condiciones especiales de naturalización para "la mujer extranjera" que case con costarricense. Aun cuando, si bien con diferente entidad y sentido, esas distinciones están también presentes en el vigente artículo 14 de la Constitución, es necesario preguntarse si las mismas no constituyen hipótesis de discriminación, incompatibles con los textos pertinentes de la Convención.
59. En esa perspectiva, la Corte reitera el ya expresado señalamiento según el cual, a los efectos del otorgamiento de la naturalización, es el Estado que la concede el llamado a apreciar en qué medida existen y cómo deben apreciarse las condiciones que garanticen que el aspirante a obtenerla esté efectivamente vinculado con el sistema de valores e intereses de la sociedad a la que pretende pertenecer plenamente. En tal sentido, no puede ponerse en duda la potestad soberana de Costa Rica para resolver sobre los criterios que han de orientar el discernimiento o no de la nacionalidad a los extranjeros que aspiran a obtenerla, ni para establecer ciertas diferencias razonables con base en circunstancias de hecho que, por razones objetivas, aproximen a unos aspirantes más que a otros al sistema de valores e intereses de la sociedad costarricense.
60. A la luz de los criterios expresados, un caso de distinción no discriminatoria sería la fijación de requisitos menos exigentes en relación con el tiempo de residencia para la obtención de la nacionalidad costarricense para los centroamericanos, iberoamericanos y españoles frente a los demás extranjeros. En efecto, no parece contrario a la naturaleza y fines del otorgamiento de la nacionalidad, facilitarla en favor de aquellos que, objetivamente, tienen con los costarricenses lazos históricos, culturales y espirituales mucho más estrechos, los cuales hacen presumir su más sencilla y rápida incorporación a la comunidad nacional y su más natural identificación con las creencias, valores e instituciones de la tradición costarricense, que el Estado tiene el derecho y el deber de preservar.
61. Menos evidente es la procedencia de la distinción que se hace en los párrafos 2 y 3 del artículo 14 del proyecto de reforma, entre los centroamericanos, iberoamericanos y españoles según lo sean por nacimiento o naturalización. En efecto, siendo la nacionalidad un vínculo que existe por igual en unos y otros, la diferenciación propuesta parece basarse en el lugar de nacimiento y no en la cultura del aspirante a obtener la nacionalidad. Sin embargo, las normas mencionadas podrían expresar más bien un grado de prevención respecto del rigor con el cual los otros Estados hubieran podido conceder su nacionalidad a quienes ahora aspiran a cambiarla por la costarricense y que en consecuencia no constituiría suficiente garantía de aproximación a los valores e intereses de la comunidad costarricense, el hecho de haber obtenido previamente la naturalización española o de otros países de Centroamérica o Iberoamérica. Ese criterio podría quizás ser discutido desde puntos de vista que la Corte no entrará a considerar, aunque resulta más difícil de comprender si se tienen en cuenta los otros requisitos que tendría que cumplir el aspirante según el artículo 15 del proyecto. Pero no puede concluirse que el proyecto contenga una orientación inequívocamente discriminatoria.
62. Esa conclusión de la Corte tiene especialmente en cuenta el margen de apreciación reservado al Estado que otorga la nacionalización sobre los requisitos y conclusiones que deben llenarse para obtenerla. Pero de ningún modo podría verse en ella una aprobación a la tendencia existente en algunas partes a restringir exagerada e injustificadamente el ámbito de ejercicio de los derechos políticos de los naturalizados. La mayoría de estas hipótesis, no sometidas por cierto a la consideración de la Corte, constituyen verdaderos casos de discriminación en razón del origen o del lugar de nacimiento que crean injustamente dos grupos de distintas jerarquías entre nacionales de un mismo país.
63. El proyecto de reforma, dentro de su marcada tendencia restrictiva, introduce también nuevos requisitos que han de cumplir quienes soliciten naturalizarse. El artículo 15 propuesto exige entre otras cosas que se demuestre saber "hablar, escribir y leer" el idioma español y que se rinda "un examen comprensivo acerca de la historia del país y sus valores". Estas exigencias se sitúan, prima facie, dentro de la capacidad de apreciación reservada al Estado otorgante de la nacionalidad, respecto de cuáles han de ser y cómo deben valorarse las condiciones que garanticen la existencia de vínculos efectivos y reales que fundamenten la adquisición de la nueva nacionalidad. Desde esa perspectiva, no puede considerarse irrazonable e injustificado que se exija demostrar aptitud para la comunicación en la lengua del país, ni tan siquiera, aunque con menor claridad, que se llegue a exigir "hablar, escribir y leer" la misma. Lo mismo puede decirse del "examen comprensivo acerca de la historia del país y sus valores". No obstante, la Corte no puede menos que advertir que, en la práctica, y dado el amplio margen para la evaluación que inevitablemente rodea a pruebas o exámenes como los requeridos por la reforma, tales procedimientos pueden llegar a ser vehículo para juicios subjetivos y arbitrarios, y a constituir instrumentos de políticas discriminatorias que, aunque no se desprendan directamente de la ley, podrían producirse como consecuencia de su aplicación.
64. El cuarto párrafo del artículo 14 del proyecto otorga ciertas consideraciones especiales para la obtención de la nacionalidad a "la mujer extranjera que case con costarricense". En este aspecto, se mantiene la fórmula de la Constitución vigente, que establece la incidencia del matrimonio como determinante en el cambio de la nacionalidad solamente de la mujer y no del varón. Este criterio o sistema se ha basado en el llamado principio de la unidad familiar, que descansa en dos postulados: por una parte, la conveniencia de que todos los miembros de la familia ostenten la misma nacionalidad y, por la otra, la "potestas" paterna en relación con los hijos menores, por depender éstos normalmente del padre e inclusive la potestad marital que otorga facultades privilegiadas al marido, por ejemplo en lo referente a la autoridad para fijar el domicilio conyugal o para administrar los bienes comunes. De este modo, el privilegio femenino para la obtención de la nacionalidad se presenta como una consecuencia de la desigualdad conyugal.
65. En el primer tercio del presente siglo se inicia un movimiento contra estos principios tradicionales, tanto por el reconocimiento de la capacidad decisiva de la mujer, como por la difusión de la igualdad de los sexos dentro del concepto de la no discriminación por razón del mismo.(…)
66. En esa tendencia se inscribe lo dispuesto en el artículo 17.4 de la Convención, según el cual
Los Estados partes deben tomar medidas apropiadas para asegurar la igualdad de derechos y la adecuada equivalencia de responsabilidades de los cónyuges en cuanto al matrimonio, durante el matrimonio y en caso de disolución del mismo. En caso de disolución, se adoptarán disposiciones que aseguren la protección necesaria a los hijos, sobre la base única del interés y conveniencia de ellos.
Concordando esta disposición con la norma general que establece la igualdad ante la ley, según el artículo 24, y la prohibición de toda discriminación en razón de sexo prevista en el artículo 1.1, puede establecerse que este artículo 17.4 es la aplicación concreta de tales principios generales al matrimonio.
67. En consecuencia, la Corte interpreta que no se justifica y debe ser considerada como discriminatoria la diferencia que se hace entre los cónyuges en el párrafo 4 del artículo 14 del proyecto para la obtención de la nacionalidad costarricense en condiciones especiales por razón del matrimonio. En este aspecto, sin perjuicio de otras observaciones que se hicieron al texto de la resolución propuesta por los diputados dictaminadores, [cf. supra, párrs. nos. 45 et seq], ésta expresa el principio de igualdad conyugal y, en consecuencia, se adecúa mejor a la Convención. Según ese proyecto tales condiciones serían aplicables no sólo a "la mujer extranjera" sino a toda "persona extranjera" que case con costarricense.
Opinión
LA CORTE ES DE OPINIÓN,
En relación con el artículo 20 de la Convención,
Por cinco votos contra uno
1. Que el derecho a la nacionalidad, reconocido por el artículo 20 de la Convención, no está involucrado en el proyecto de reforma constitucional, objeto de la presente consulta.
En relación con los artículos 24 y 17.4 de la Convención,
Por unanimidad
2. Que no constituye discriminación contraria a la Convención estipular condiciones preferentes para obtener la nacionalidad costarricense por naturalización en favor de los centroamericanos, iberoamericanos y españoles, frente a los demás extranjeros.
Por cinco votos contra uno
3. Que no constituye discriminación contraria a la Convención limitar esa preferencia a los centroamericanos, iberoamericanos y españoles por nacimiento.
Por cinco votos contra uno
4. Que no constituye, en sí mismo, discriminación contraria a la Convención agregar los requisitos del artículo 15 del proyecto, para la obtención de la nacionalidad costarricense por naturalización.
Por unanimidad
5. Que sí constituye discriminación incompatible con los artículos 17.4 y 24 de la Convención estipular en el artículo 14.4 del proyecto condiciones preferentes para la naturalización por causa de matrimonio a favor de uno solo de los cónyuges.
Ideas principales
- Es el primer caso de opinión consultiva sobre compatibilidad de leyes internas. Al respecto la Corte señala que la referencia en el artículo 64.2 a "leyes internas" incluye normas constitucionales, e incluso proyectos de leyes y proyectos de reforma constitucional. Lo contrario podría implicar en algunos casos, forzar a un Gobierno a la violación de la Convención, mediante la adopción formal y posiblemente la aplicación de la medida legislativa, para luego acudir a la Corte en busca de la opinión.
- La Corte define el derecho a la nacionalidad como el vínculo jurídico político que liga a una persona con un Estado determinado por medio del cual se obliga con él con relaciones de lealtad y fidelidad y se hace acreedor a su protección diplomática. Establece además que los criterios para el otorgamiento de la nacionalidad son competencia exclusiva de un Estado (margen de apreciación). No obstante, estos criterios no pueden ser discriminatorios.
- La Corte establece que no toda distinción será per se discriminatoria. En razón de ello concluye que establecer de requisitos menos exigentes en relación con el tiempo de residencia para la obtención de la nacionalidad costarricense para los centroamericanos, iberoamericanos y españoles frente a los demás extranjeros no resulta discriminatorio en la medida que existen lazos históricos, culturales y espirituales mucho más estrechos entre Costa Rica y esos países. No obstante distinguir por sexo a quien desea adquirir la nacionalidad si resulta ser discriminatorio por carecer de un fundamento razonable.